优先发展大城市

文｜本刊记者 陈桂龙

蔡继明

蔡继明告诉记者，目前正在修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”对城市规模划定标准进行了重新设定。如表1所示。

按照上述新标准，目前人口1000万以上的超大城市只有3个，400~1000万的特大城市只有11个，100~400万以上的大城市只有113个，50~100万的中等城市114个，其余419个都是50万以下的小城市。此外是平均人口为10749人（2009年数据）的19600个建制镇。蔡继明列举了优先发展大城市的优点:

大城市有利于控制污染

从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25%，但所排泄的各种污染物，大都超过全国工业污染排放总量的25%。

人口规模越大，使用公共汽车、铁路和步行等清洁交通方式一般会上升，人口规模越小，使用小汽车这种人均能耗和人均污染严重的交通工具就会上升。城市污染程度与城市规模的关系呈库兹涅茨倒U曲线。

大城市有利于扩大就业

从解决就业问题来看，大城市远比中小城市特别是小城镇能提供更多的就业机会，特别是只有城市人口达到一定规模，能够吸收较大就业人口的第三产业才能健康地发展起来。

优先发展大城市有利于节约集约使用土地

＞＞表1 城市规模统计划分标准 单位：万人

从农村居民点（自然村）－建制镇－小城市－中等城市－大城市－超大城市－特大城市，其人均占地面积（平方米），依次递减为170 －154 －143－ 108 －88－75。即使从小城镇建设成效最高的苏锡常地区来看，建制镇的建成区面积平均已达到1.53平方公里，但平均每个建制镇的常住人口仅为6384人，建制镇的人口密度为4169人/平方公里，不到国家标准的一半。小城镇用地存在着严重的不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。

《全国主体功能区规划》要求发展大城市（群）

全国主体功能区规划提出构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。这一战略实质上是要形成一种“集中——均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。

我国大城市的人口规模还有很大扩展空间

中国的城市群与世界城市群相比，落差还很大。城市群与城市群之间相比，美国的大纽约、五大湖等三大城市群占整个美国经济总量的67%，日本的大东京等三大城市群占整个日本经济总量的70%以上，而中国的长三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整个中国经济总量的36%。在城市首位度方面，纽约占整个美国经济的22%以上，东京占整个日本经济的24%以上，而长三角城市群中的首位城市上海仅占全国经济的5%。这表明，即使就中国的特大城市和超大城市而言，与世界级大都市相比，其规模仍有扩大的空间。

我国的巨型城市仍有发展空间：上海人口密度仅相当于面积相同的日本相应地区人口密度的一半；我国东部一些核心发达区域站全国土地面积2.59%，集中了33.64%的GDP，但只拥有全国13.32%的人口；日本东京都、大阪府、神奈川县三个地区占全国国土面积仅1.75%，却生产了全国31.21%的GDP，拥有全国22.94%的人口。我国四个经济特区的人口密度都比土地面积相当的纽约等都市区的人口密度低一半。

而按照2011年的数据，中国超千万人口的超大城市只占世界总数的12%，中国作为全世界人口最多而人均土地资源又低于世界平均水平的国家，千万人口以上的超大城市理应在全世界占有更大的比例。目前，除上海、北京、深圳外，我国目前城镇常住人口已经超过500万、低于1000万的11个特大城市，在未来36年城镇化进程中，都有希望形成千万人口的超大城市。

政策建议

1.要把城镇化战略改为城市化战略

我国的城镇按行政级别划分，既包括660个县级及以上的市（包括直辖市、副省级市、地级市、县级市），也包括19683个县级以下的镇（包括县政府所在的城关镇和其他建制镇）。官方和部分学者习惯于使用城镇化概念，旨在强调农村转移人口的去向，不排除为数众多的小城镇。但这些建制镇平均人口也就1万左右，绝大部分不具备现代城市的功能。城市化概念比城镇化更科学。

2. 用“大城市（群）优先发展战略”取代“大中小城市和小城镇协调发展”战略

对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的镇尽快升格为市。

3.加强重点镇、中心镇和城关镇建设

首先要把重点放在2000左右的县城；

其次是有特殊产业和市场的建制镇；

再次是具有特殊自然资源、历史文化遗产的镇（可发展旅游休闲体育产业）；

最后，远离中心城市的小城镇，主要功能是为当地居民提供公共服务，改善村民的生活、居住、医疗和教育的条件。要防止农村社区建设走偏。