浅析中美城市化与城市规划的发展差异

2014-09-04刘苏蓉母冠桦

四川建筑 2014年5期

刘苏蓉，母冠桦

(1.中国建筑西南设计研究院有限公司，四川成都610041；2.成都市规划设计研究院，从四川成都610041)

进入21世纪后，由于欧美等老牌资本主义强国的经济陷入衰退，以部分发展中国家为代表的新兴经济体引领了世界经济的增长，而中国便是其中的佼佼者，世界范围内更有学者和政客惊呼21世纪就是“中国世纪”。伴随着经济的强劲增长，我国的城市化进程也进入了加速阶段，城市规划在此期间应该发挥什么样的作用？如何在纷繁复杂的国际大背景下清醒的认识我国的基本国情，对国外先进经验加以提炼，找出城市化与城市规划的内外在联系，继续走适合我国自己的城市化道路，是值得我们认真思考和回答的问题。

1 城市化进程横向比较

1.1 美国

自1830年美国城市开始发展，城市人口超过10 %，到1970 年美国城市化率超过70 %，基本完成城市化，用时超过120年。

第一阶段(城市化开始、加速及初步完成时期)：1830～1920年，美国城市人口超过农村人口，城市人口占全国人口的比重达到51.2 %。这一时期是美国工业化的关键时期，尤其是内战后，美国城市化进程加速发展，呈现出城市内部空间向多中心结构发展；以集中型城市化为主，郊区化开始出现等特征。

第二阶段(城市化的新阶段——郊区化时期)：1920～1970年，美国城市的郊区人口超过城区人口，这一时期城市化率达到了73.6 %，基本完成城市化进程。郊区化的加速缩小了城乡差别，促进了大都市区的形成，也造成了中心城市特别是老城不同程度的衰落。

1.2 中国

中国城市化快速发展始于改革开放之后，1950年城市化率仅7.3 %，经过60年发展至2010年底城市化已基本达到50 %(常住人口口径)。

第一阶段(改革开放前)：1949～1978年，改革开放前城市化率达到19.4 %。这一阶段中国的城市化呈现出以下几个特点：政府是城市化动力机制的主体；城市化对非农劳动力的吸纳能力很低；城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；劳动力的职业转换优先于地域转换；城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化的结果，形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”*注：这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。。

第二阶段(改革开放以后)：1978年至今，城市化率50 %左右，即每年城市化率增加1 %，按此速度计算，2030年中国城市化率超过70 %，基本完成城市化，用时约80年。这个阶段的城市化，是在国民经济高速增长条件下迅速推进的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。

从以上数据看，中国和美国的城市化差距还是十分巨大的。目前中国的城市化率只相当于美国1920年的水平，我国虽发展潜力巨大，但任重而道远。

2 城市化与城市规划

城市化不仅是城市和城市人口数量上的增加，也是与人口的增加相适应的，还应是城市质量、功能效率的提高，城市环境的改善，资源的集约和合理使用，传统文化的继承与发扬等等。而城市规划的主要任务就是规划、建设与维护涉及以上方方面面的城市设施平台。这个设施平台不仅是城市化过程中接受大量转移人口的基础，也为城市人口从事的政治、经济、社会活动服务。城市化是一个动态进程，科学合理的城市规划能够促进城市化进程的健康发展。

2.1 美国

美国是城市化带动城市规划的典型案例。美国是先有城市后才有规划，城市不是规划形成的，而是市场经济的发展自发形成的。城市规划的目标是解决当时城市出现的突出问题和矛盾，所以美国城市规划的目标是治理城市而不是创造城市。

2.1.1 美国城市规划体系的规划重点

由于美国城市规划由地方政府的规划部门制定，因此各州城市规划体系并不完全相同，从总体上大致可分为三个层次(表1):区域规划(Regional Comprehensive Plan)、城市总体规划(The Master Plan)、区划(Zoning)。这三种规划只有区划是真正意义上全美国都认同的法定规划。

表1 美国城市规划体系的规划重点与特征

2.1.2 相关思考

在美国历史上，区划和总体规划一度是相互脱节、各行其是。直到20世纪70年代，法庭判案原则的转变(土地纠纷案的裁决要以总体规划为依据)和州立法的压力(强制要求地方政府进行总体规划)，强化了二者之间的联系。概括地说，总体规划是一系列长期的目标、政策和指导原则，而区划是近期的具体的土地管理控制措施，是地方政府实施总体规划和控制用地发展的关键手段。

美国的城市规划历史在很大程度上就是城市化以及由此带来问题的历史。从19世纪末的“城市美化运动”到20世纪中叶的“联邦高速公路计划”，由此带来的一系列社会经济问题推动了美国城市规划的发展。简·雅各布斯(Jane Jacobs)*注：简·雅各布斯(Jane Jacobs):职业记者，著有《美国大城市的生与死》一书。在书中她致力于唤起人们对城市复杂多样生活的热爱，提倡“街道眼”(Street Eye)，反对大规模计划。无疑称得上是过去半个世纪中对美国城市规划发展影响最大的人士之一，他出版于1961年的《美国大城市的死与生》震撼了当时的美国规划界，而现在，人们也已习惯把该书的出版视作美国城市规划转向的重要标志。很多人甚至认为正是这本书终结了50年代美国政府以铲除贫民窟和兴建高速路为特征的大规模的城市更新运动。但当我们重新审视美国旧城更新的历史，发现这些由政府主导的计划在简·雅各布斯抨击城市规划的同时就已经开始走下坡路了。“公共住宅计划”试图通过直接介入住宅市场来解决低收入阶层住房问题，但这项单一的住宅建造计划不仅没有解决“贫民窟”这类社会问题，反而带来了巨额的资金浪费，结果在20世纪5O年代中期招致国会的强烈反对，很快就走向了穷途末路。

（54）波叶裂叶苔 Lophozia cornuta（Steph.）S.Hatt. 李粉霞等（2011）

区划(Zoning)是美国现在享有盛名的规划手段，但据了解，美国大部分的地区是先有了城市之后，根据实际的需求才去做区划(即先建设再规划)，现在甚至还有个别大城市(比如休斯敦)没有区划，所以现在美国几乎所有的沿海大城市都面临无序蔓延和土地紧缺的状况。尔湾*尔湾(Irvine)：诞生于30多年前的新兴城市，位于美国加州南部，将近30 %的居民为亚裔。如今在许多人眼中，尔湾已经成为“最终目的地”。那里不仅拥有加州出名的阳光，还有富于创业精神的商业环境，完善的政府管理与服务，同时，加州大学尔湾分校等优秀学府也坐落于此。(Irvine，图1)是一个最近在美国比较成功的规划案例，它同时也是美国少数的先规划再建设的区域。尔湾目前是美国最大的私人社区之一，人口超过20万人，整个区域连续7年保持全美最低的犯罪率。其运作模式是由一家私人公司运营，在与居民分别签署协议后收取不同的费用*因为社区内提供不同种类和面积的户型，同时入住的人群的家庭年收入也有差异，因此收取的费用各不相同。来对社区内的住宅、学校、超市等公共设施和其他市政设施进行日常维护。该社区鼓励不同阶层、不同肤色、不同收入的人共同居住，同时鼓励采用步行、自行车、公交车等公共交通方式出行。这个社区的成功也引起了美国当地乃至更多规划师们对现行城市规划的反思。但由于土地私有的政策，现今美国社会的规划主流仍然以“修补”为主，“规划”为辅。

图1 尔湾社区鸟瞰

2.2 中国

我国传统城市规划体系是以西周营国制度为基础，随着社会演进，不断加以革新发展，至明清时期，已形成了一套完整的城市规划体系制度。建国初期，国家百废待兴，城市建设呈现繁荣面貌。但之后却经历屡次运动，直至改革开放，才真正进入发展时期，城市规划体系建设也进行了种种探索。进入20世纪90年代以后，城市规划工作引入了西方新思想、新观念和新方法，开展控制性详细规划，完成第三轮总体规划，完善国家和地方的法规、规范和管理政策，随着1990年《城市规划法》的正式实施，基本建立了现代城市规划体系的初步框架。

2.2.1 中国城市规划体系的规划重点

我国的城市规划体系包含了法定规划和非法定规划，法定规划包含城镇体系规划、城市总体规划和详细规划，非法定规划包含发展战略规划、次区域规划、市(县)域总体规划、专项规划、城市设计等，它们有各自的规划重点与特征。

表2中国城市规划体系的规划重点与特征

2.2.2 相关思考

由于城市规模的扩大，城市人口的增长，我国的城市化过程中出现了“成长的烦恼”。比如：环境污染严重，原有生态环境改变，环境质量下降，趋于恶化；中心区人口密集，交通拥挤；地价房租昂贵，部分地区的居住条件亟需改善。

我国虽形成了较为完善的规划体系，但也面临诸多挑战。比如在在法律法规方面，城市规划、土地利用规划和经济社会发展规划由于分属三个部门依照各自的相关规定进行管理，导致三个规划不能充分衔接；在城市建设方面，城市建设的趋同化，层出不穷的拆迁问题和旧城改造问题，公众参与度，规划权限分散与规划实施随意等问题，都在挑战着规划师们的神经。国家住建部副部长仇保兴在2011年的城市规划年会上发表主题演讲时表示，中国城市化进程要坚持巩固紧凑型城镇，警惕大城市的盲目扩张，鼓励发展绿色小城镇的原则，防止千篇一律的无特色现代城市在中国的蔓延。

相比美国来看，由于我国土地国有的政策，因此在对城市发展趋势有清楚判断的情况下，城市规划能在较短时间内有效的配置各种社会资源，做到前瞻性与实施性的有效结合，但这也不能阻止个别城市在未明确自身发展禀赋与特色时就“大干快上”的现象。同时也由于地方政府的任期原因，规划思路及政策的延续性目前对我国的城市规划是一大挑战。总的来说，中国的城市规划师更靠近规划决策的中心，城市规划能在城市化进程中发挥更重要的作用。

2.3 城市化与城市规划的关系分析

现代城市规划可以理解为是一项政治、法律、经济和财政以及观念的综合活动，因此，城市规划体系建设有着十分深厚的政治、经济、社会和文化背景。从美国的规划体系来看，具备以下几个特征：一是私权体制比较完善。城市规划体系同样也是建立在私有制的基础上，除非法律限制，私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯，而法律是一个公开的、各方可参与的立法程序的结果；二是文化传统。比如民主、自由、宗教、契约关系等。与我国相比，最为重要的是他们的制度体系发展的核心是延续的。

纵观美国的城市化和城市规划发展历史，经历了“无序发展-政府干预-城市蔓延-都市区发展”的过程，城市规划对美国的城市化进程起到了重要作用，但也广受争议。与中国相比，因为所处城市发展阶段不同，“社会公平优先”成了现今美国规划师们的首要任务。由于大规模城市建设的时代一去不复返，美国规划师现在更多的体现“平衡协调”而非“规划设计”的作用。

我们在访问洛杉矶的一个叫“ Main Street”的建筑规划公司时，相互交流的时候谈到“理想中的社区”这个问题，一位叫德博拉(Deborah T. Guthrie)的规划师无奈地告诉我们，现在洛杉矶的以汽车为尺度的规划设计*注：据了解，当地的每一个新建建筑的设计方案必须提供足够多数量的地面及地下停车位，否则可能不能通过方案审查。这也是该公司规划师们认为造成目前洛杉矶以规划来适应汽车这种恶果的原因之一。和城市的无序蔓延是他们不愿意看到的，他们更愿意在步行或自行车距离范围内能解决大部分的工作与生活需求，但如何解决现有问题却力不从心。正是由于“民主式”的“自下而上”的规划方式，洛杉矶的一个地铁线路由于途经不同社区而产生的的不同意见导致了该项目40年都没有建成，其他的旧城改造的难度可想而知。这到底是体现了“社会公平”还是“公众利益”应让路于“小部分人利益”？

由于在城市化进程中出现了一些问题和矛盾，因此目前我国“自上而下”的城市规划方式在国内外的学术界引起了很大争议，我们应该放弃现在的规划方式而倒向西方国家所谓的“民主式”的“自下而上”的规划体系吗？如果这样，会不会结果是摒弃了自己的特色而又掉入一个精心设置好的“陷阱”中去呢？

欧美发达国家的城市规划方式兼顾公平，但效率低下，反观我国则效率有余，公平不足。在不同的制度框架下，城市规划的作用也不尽相同。美国的地方自主权较大，中国则更强调统筹。可以预见，中国未来二三十年将发生人类文明史上迄今为止规模最大、影响最深远的城市化运动，也是发展背景最为错综复杂、各种约束和障碍最为突出的城市化进程。客观来讲，我国如果要继续保持和保障城市化的发展速度和质量，应在坚持现有规划方式的基础上同时继续拓展民众表达意愿的渠道上，进一步提高城市规划的科学性、创新性和可操作性，让城市规划起好为城市和决策层“把脉”的智囊团作用，保持规划思路及政策的延续性和有效性，使其满足城市化的发展与需求。