“营改增”对陕西经济发展的影响

王超+张全胜

摘 要： 将某些行业征收的营业税改为增值税（简称“营改增”），是当前我国宏观调控的主战场，也是推动经济结构调整的关键点，更是深化财税体制改革的重头戏，昭示着新一轮财税改革已拉开了序幕。这项改革正处于试点和扩围阶段，其稳步推进和有效实施必将对原有的税制结构、分税体制以及中央和地方的经济产生深远影响。改革中，应对经济欠发达地区给予适当补助，协调好中央和地方利益分配，及早确立、调整与完善分税制思路，重构地税体系，加强国税的征管力度。

关键词： 营改增； 陕西； 经济发展； 影响

中图分类号： F810.42 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0101-04

我国现行的流转税制度始于1994年的分税制改革，即对货物和劳务分别征收增值税和营业税，二者在流转税中分立并行，在保障中央与地方利益均衡发展、调动地方政府发展经济的积极性、促进社会主义市场经济发展等方面发挥了重要作用。然而，随着社会经济的快速发展，社会分工日益细化，这种“增值税纳税人外购劳务所负担的营业税无法抵扣，营业税纳税人外购货物所负担的增值税重复征税”的流转税税制结构，没有真正体现出税收的“效率、公平、稳定”原则，不仅不利于社会经济结构的优化和现代服务业的发展，同时也给税收征管实践造成了一定困难。为此，2011年10月， 国务院决定在部分地区和部分行业开展有关增值税和营业税的流转税制度改革试点，逐步将征收营业税的行业全部改为征收增值税（以下简称“营改增”）。

笔者通过走访陕西省财政、税务、重点税源大户以及财税政策执行相关监管部门等多家单位，全面了解了陕西省“营改增”试点工作的前期准备情况，并对照其他地区开展“营改增”试点的总体情况，收集、整理有关数据，广泛听取意见和建议，对这项重大税制改革可能对陕西经济发展产生的影响进行了深入分析，旨在对“营改增”工作提出相关政策建议。

一、“营改增”政策实施规划

按照国务院的总体改革规划，我国“营改增”这一流转税重大改革将分为三个阶段：

第一阶段，在部分行业、部分地区进行试点，这一工作已顺利完成。第一批试点省市中，上海市自2012年1月1日起在交通运输业及部分现代服务业开展“营改增”试点工作；随后，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东8省（直辖市）及宁波、厦门、深圳3个计划单列市分别自2012年9月1日、10月1日、11月1日、12月1日起分批加入试点。2012年3月30日，时任国家税务总局局长的肖捷在《经济日报》撰文指出，从上海试点情况看，“试点的小规模纳税人大多由原实行5%的营业税税率降为适用3%的增值税征收率，且以不含税销售额为计税依据，税负下降幅度超过40%；试点的一般纳税人中，85%的研发技术和有形动产租赁服务、75%的信息技术和鉴证咨询服务、70%的文化创意服务业纳税人税负均有不同程度下降；加工制造业等原增值税一般纳税人因外购交通运输劳务抵扣增加和部分现代服务业劳务纳入抵扣，税负也普遍降低。”2013年2月1日财政部发布统计数据显示：“截至目前，纳入营改增试点范围的纳税人超过100万户，试点当年共实现减税超过400亿元。 ”

第二阶段，选择部分行业在全国范围内进行试点，始于2013年8月1日，目前正在进行中。国务院于2013年4月10日召开常务会议，对扩大营业税改增值税试点做出决定，自2013年8月1日起将第一阶段“营改增”试点行业的范围扩大到全国范围实施，广播影视行业也纳入了扩容范围，铁路运输和邮电通信业的改革也将择机推出。据测算，全部试点地区企业当年将减负1200亿元左右。2013年12月12日财政部、国家税务总局下发了（财税〔2013〕106号）文件，文件规定：“自2014年1月1日起，在全国范围内开展铁路运输和邮政业营改增试点。” 2014年4月30日，财政部、国家税务总局发布《关于将电信业营业税改征增值税试点的通知》，明确从2014年6月1日起，将电信业纳入营改增试点范围。

第三阶段，在全国范围内实现“营改增”，即在流转税中取消营业税这一税种，全面征收增值税。根据规划，“营改增”这项重大的财税制度改革工作最快有望在十二五期间（2011年-2015年）全面完成。

二、陕西“营改增”试点所涉及部分行业的基本情况

（一）交通运输业

由于交通运输业与生产流通联系紧密，并且运输费已经包含在现行增值税可抵扣进项税范围之内（按照现行规定，凭运输发票可抵扣7%的进项税），具备较好的改革基础。因此，交通运输业（除铁路运输外）被率先选择进行“营改增”改革试点。自2013年8月1日起，全国范围内开展了交通运输业营改增试点。铁路运输行业自2014年1月1日起在全国范围内开展“营改增”。由此，交通运输业实现了全面的“营改增”。据统计，截至“营改增”试点前，陕西从事交通运输服务的纳税人有5426户，占全省地税纳税人总户数（49.19万户）的1.1%，从业人员约有18万人。2011年1-2月，交通运输业实现主营业务收入近400亿元，占全省GDP的3.12%，实现营业税12亿元，占全省营业税收入的3.61%。截至2013年7月31日，陕西全省确认“营改增”试点的纳税人共计23264户，其中增值税一般纳税人3436户，占全部试点纳税人的比重为14.77%；增值税小规模纳税人19828户，占全部试点纳税人比重为85.23%。所有试点纳税人中，交通运输业3567户，占全部试点纳税人的15.33%。2014年1月1日，陕西省启动了铁路运输业的“营改增”试点工作，这次试点共涉及90户铁路运输企业。

（二）部分现代服务业和邮政服务业

部分现代服务业与制造业关系紧密，选择部分现代服务业进行“营改增”试点，能够在一定程度上解决行业重复征税的问题，有利于现代服务业的健康发展，有利于进一步推动制造业的技术进步。2013年8月1日起，包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务、广播影视服务等在内的部分现代服务业在全国内实行了“营改增”试点。据统计，截至“营改增”前，陕西省从事服务业的纳税人有2.46万户，从业人员约27.4万人，2011年1-12月，共实现主营业务收入1，175.52亿元，占全省GDP的9.39%，实现营业税50.98亿元，占全省营业税收入的15.32%。所有试点纳税人中，现代服务业19，697户，占全部试点纳税人的84.67%。2014年1月1日，陕西启动了邮政服务业的营改增试点工作，这次试点共涉及邮政服务业111户，速递及其他147户。

三、“营改增”对陕西经济发展的影响

（一）对产业结构的影响

从2000年实施西部大开发战略以来，陕西经济发展一直处于快速增长时期。据统计，陕西1999年的GDP为1，592.64亿元，2012年已增长到14，451.18亿元（全国排名第16位），增长了7.4倍，增速排名全国第7位。全省1999年的财政总收入为172.97亿元，2012年已增长到2，800.1亿元，增长了16.19倍。目前，陕西正处于建设经济强省、经济结构调整的关键时期，而发展第三产业是推进陕西经济结构调整的重要目标之一。从陕西三个产业的国内生产总值占比情况看，第三产业占比从2009年的38.5%下降到2011年的34.8%，低于全国40%的平均水平，更远低于发达国家65%的平均水平。每一次的税制改革都会带来一次大的经济结构调整。1994年的税制改革为第二产业（除建筑安装业）引进了增值税，带来了制造业等行业的高速发展，施行“营改增”政策，把增值税扩大到第三产业，也必将有助于推进陕西现代服务业的快速发展，促进二、三产业融合，支持陕西早日迈入“中等发达省份”的行列。对照已试点地区的实际情况，笔者认为，“营改增”试点对陕西经济结构的影响具体表现在以下几个方面：

1. “营改增”将有效促进陕西省的科学技术创新。陕西省，特别是西安市，拥有较强的科研实力。“营改增”试点前，研发和技术服务、信息技术服务等行业的税率在营业税税目中属于“服务业”，税率为5%，“营改增”后，在增值税中税率为6%，但由于增加了进项税抵扣环节，从长远看，其总体税负将呈现下降趋势。因此，“营改增”将有利于陕西整体科技型企业的长期发展与壮大。

2. “营改增”将有力推动陕西文化产业的繁荣发展。众所周知，陕西是文化大省，文化产业的发展对宣传陕西、发展陕西、推动产业结构升级等方面都具有十分重要的意义。这次“营改增”改革试点将在一定程度上减轻文化创意服务行业的税收负担，新的税收政策将会调动陕西文化产业发展的积极性。

3. “营改增”将有效促进陕西服务业的健康发展。与营业税不同，增值税通过购进环节的税款抵扣制实现了“不重复征税”的特点。因此，全面实行“营改增”解决了产业分工细化过程中的重复征税问题，不仅降低了现代服务业自身的税负，更有利于鼓励下游企业将以前自行提供的专业性服务外包给上游现代服务业，从而促进产业升级和技术进步。可以预见，“营改增”试点将极大地促进陕西，特别是西安这座西北地区中心城市服务业的健康发展。

4. “营改增”将有利于现代物流业的发展。由于陕西地处西部，物流业虽有不错发展（主要在西安），但相对东部地区而言，现代物流业起步慢、起点低、规模小，发展之路还很漫长，急需财政税收的支持。而“营改增”试点改革基本消除了现代物流企业重复征税的问题，从长远看会促进陕西全省特别是西北重镇西安的现代物流业快速发展。

（二）对财政收入的影响

1. 由于营业税是道道征税、重复征税，而增值税则只对增值额部分征税。从短期来看，由于消除了重复征税，实行“营改增”后税收收入会有所减少，再加上附征的城市维护建设税以及教育费附加收入的减少，全省税收总量必然会受到一定的影响。尤其是试点行业占比重较大的西安、咸阳、榆林等城市，“营改增”会对其财政收入造成一定影响。但应看到：一是税制改革后由于抵扣而减少的税收会转化为企业的利润，然后通过企业所得税的形式增加地方的财政收入；二是财政收入减收的过程也正是给相关行业和企业减负的过程，恰当的减负能给企业的长远发展补充强劲动力，并将在一定程度上支持并促进经济的健康快速发展。从长远来看，取消营业税，改征增值税，将促进服务业的进一步发展，物流、金融等行业将成为改革的直接受益行业。

2. 尽管增值税“扩围”改革会在短期内减少陕西省财政税收总额，但从长期看，营业税改增值税后由于企业的税负降低了，企业的竞争力和投资欲望都会提高，由此会增加企业的经营利润，导致企业所得税和相关税种收入的增加。另外，弥补政府支出的缺口还可以通过预算外收入和制度外收入的形式来进行。因此，从长远来看，营业税改增值税对政府财政收入的影响既是可以承受的，也是会逐步消除的。

（三）对地税系统征管体系的影响

1. 可能增加税收征管难度。目前我国省以下税务机关大部分是国地税分设，增值税由国税负责征收，营业税由地税负责征收。“营改增”试点后，原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，这就需要国、地税进行密切协作。由于国、地税管理自成体系，征管信息系统无法对接，大量的基础资料和历史数据移交存在一定的困难，加上国、地税之间在管理权限和各自利益方面存在博弈，势必会增加协作难度。另外，由于“营改增”目前还处于试点阶段，仅选择了部分行业试行，必然会造成试点行业与非试点行业之间的税制衔接问题与征管协调问题，增加了税收征管难度。

2. 对地税系统征管工作有较大的影响。按照现行征管体系，营业税由地税系统征管，是地税系统的主体税种。“营改增”政策实施后，原来缴纳营业税的纳税人改征增值税，将由国税系统征收。从测算数据看，如果全部营业税改征增值税，陕西将有332.84亿元税收划归国税系统征管，占全部地税系统征收的地方收入的43.56%。随着征管职能的划转，将对地税系统的征管体系产生较大影响。

（四）对横向比较方面的影响

实施“营改增”政策后，不同地区的产业结构差异也会影响增值税扩围后的地方税收缺口大小。陕西煤炭、天然气等资源丰富，能源、矿产、电力等第二产业发达，其增值税收入超过了营业税收入。虽然实施“营改增”政策后每个地区的税收收入都会受到一定程度的影响，但从总体上看，陕西财政收入受“营改增”的影响相对会比第三产业发达的省市要小。

四、对“营改增”工作的相关建议

（一）对经济欠发达地区给予适当补助

营业税是地方税，增值税是中央、地方共享税。在试点期间，收入归属不发生变化，因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。但在“营改增”试点完成后，与经济发达地区相比，经济欠发达地区在现代服务业和运输业方面缺乏足够的竞争力，如中央不尽快完善和调整现有的财政体制，其财政收入必然会形成一定的减收或增速放慢。建议中央对部分经济欠发达地区在试点期间或政策实施初期所形成的财政减收通过一定的形式给予适当补助。

（二）协调好中央和地方利益分配，确保改革顺利推进

自1994年我国实行分税制以来，中央财政收入占全部财政收入的比重逐步得到提高，中央财力相对富裕，而地方财政收入所占比重逐步减少，加上近年中央一系列惠民政策都需要地方配套资金的支持，导致地方政府财政困难越来越严重。目前，中央与地方对增值税收入的分成比例为中央分75%、地方分25%，而营业税收入则全部归入地方财政。“营改增”后，如果要保持现行中央、地方收入格局基本不变，就必须调整现行分成比例。要科学测算因“营改增”导致的地方税收收入减少的规模，依据测算结果对增值税收入分成比例进行科学调整，调整后的地方增值税收入增量至少要能够填补因“营改增”而减少的营业税收入总量。考虑到近年地方政府因“事权”增加造成的财政困境，进一步建议“营改增”后适当提高地方政府对增值税的税收分成比例，这样一方面缓解了因财税体制改革而给地方财政带来的压力，另一方面也能够调动地方政府改革的积极性，取得地方政府对财税体制改革的支持。

（三）未雨绸缪，及早确立调整与完善分税制思路

所谓分税制，一是收入分成，二是分税种，即划分税收管理权限。“收入分成”主要是对两类共享税的分成：一类是流转税中的增值税分成，中央分75%，地方分25%；另一类是包括企业所得税和个人所得税在内的所得税分成，中央分60%，地方分40%。“分税种”则是按不同的税种划分中央税、地方税，如消费税、车辆购置税为中央税，房产税、城镇土地使用税、车船税等为地方税。“营改增”之前，除铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其余的营业税收入全部划归地方。“营改增”后，原来划归地方的营业税就变成了共享税增值税，虽然试点期间明确收入归属不变，但改革全面完成之后收入划分并未明确。除此之外，“营改增”三个阶段的工作结束后营业税将不复存在，这意味着需要重新为地方税体系寻找主体税种。笔者建议，以这次“营改增”试点为契机，统筹规划，未雨绸缪，尽快确立调整和完善现行分税制体制的思路，重新合理划分中央和地方的“分税”标准。

（四）统筹中央和地方税种改革，重构地方税体系

近年来，我国税制改革的主要方向是中央税和共享税，地方税改革严重滞后，导致地方税呈现“税种多、征管难、组织收入能力差”的突出问题。要解决这些问题：一是整体推进中央和地方税种改革，中央在推进中央税和共享税的同时，统筹兼顾，切实加快地方税改革，调动地方政府发展经济的积极性；二是构建地方税体系，“营改增”改革必将对地方税的结构造成重大影响，为地方税寻求可替代营业税的主体税种是“营改增”进一步扩围的当务之急，这就需要重构地方税体系，重新确立新的地方税主体税种。党的十八届三中全会的《决定》中关于财税体制改革路线图，已为我们指明了方向。目前，房产税这一地方税正在加紧立法。有识之士已提出，伴随着“营改增”的实施和推进，流转税改革的重点将是消费税。其思路一是消费税扩围，将“三高”，即高污染、高耗能、高档消费品纳入征税范围；二是改革消费税征税环节，从现行的生产环节改为流通环节（批发、零售）；三是改变消费税管理权属，将消费税纳入地方税体系。

（五）适度增加国税征管力量，解决人员紧张问题

可以预见，随着“营改增”试点工作的深入，国税系统征管户数和业务量将明显增加。目前，受国税队伍人员编制的限制和干部年龄结构老化的影响，陕西国税系统征管力量明显不足，部分基层单位尤为突出。建议逐步适度增加国税人员编制，在编制未到位的现实情况下，国税机关也可以积极争取省政府和有关部门的财力、物力支持，加大电子申报的投入和推行力度，用信息和技术手段弥补征管人员的不足，进而确保国税系统的税收征管质量和征管效率。

（课题组其他成员：张茂良、王淑玲、胡铭焓）

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]