地方政府事后监管机制构建的经验及启示

辛昱辰+曹瑞彤

摘 要： 事后监管机制又被称为破产监管机制，尽管地方政府制定了各种事前监控政策，但依然会因为管理不善或宏观经济政策影响而发生债务危机。因此还需要设立配套的事后监管机制对事前监控进行相互补充，进而加强地方政府债务风险的防范性。事后监管机制主要是由申请程序，财政调整与债务整顿，债务重组与减免等关键要素构成，其中包括对政府破产与公司企业破产的区分，如何实行财政硬预算约束，怎样制定明确的破产规则和债务偿还责任以及如何选择破产程序的方式等具体内容。了解和掌握事后监管机制的设立和制定，能够更好地解决和处理地方政府债务违约所带来的后续问题。

关键词： 地方政府； 债务危机； 破产监管； 机制设定； 经验启示

中图分类号： D73 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0034-05

地方信贷市场的发展具有两个鲜明的特点：一是地方政府债务融资已经成为其重要的资金来源渠道；二是地方个体资本的兴起在地方财政中开始扮演重要的角色，程度甚至超过了传统的银行借贷。然而，由于多方面的因素影响，地方信贷市场的发展仍处于薄弱状态，其中最主要表现为地方债务及其债务违约问题。国外的地方政府或是新兴市场也同样存在这样的问题，例如俄罗斯在1998至2012年间的89个区域政府中至少有57个区政府发生债务违约，导致俄罗斯整体经济的下滑；美国在经济大萧条期间，全美4770个地方政府的违约金额总计达到了28.5亿美元。直至2013年，美国的“汽车之都”底特律更是因为负债185亿美元而宣布破产。地方债务引起的地方破产会严重影响地方基础设施建设和公共服务的供给，同时还会压缩地方财政资金投入以及阻碍地方资本市场的发展，由此造成的损失是巨大的。虽然目前我国对于地方政府债务的事前借贷建立了相应的监控体系并且采取了诸多限制，例如设置了平衡预算、限制债务比例以及债务偿清率比例等规定，但这些限制和规定是远远不够的，还必须要建立配套的事后破产机制来作为相应的补充。因为事后破产机制建立的清晰规则有助于提高地方政府的信用度，恢复地方政府的财政可持续性并且促使无偿债能力的地方政府回归可持续发展的财政路径，从而确保公共服务的供应。因此，对国外地方政府债务破产机制进行评述和总结，有助于我国更好地面对和处理地方政府因债务违约所带来的后续问题。

一、国外地方政府事后监管机制的设立

（一）美国

美国自19世纪40年代发生第一次地方债务危机后，便对地方政府借贷制定了一系列的监管改革。《市政破产法》是其制定的重要法律制度，虽然同期实施的还包括基础设施融资法以及取消无税融资等规定，但《市政破产法》至今依然是美国政府实施破产机制的主要法律制度。即当债务出现违约后面对债务偿还的问题，美国的做法是由法院发布“训令书”来征收新税。“训令书”类似于一种法院命令，要求公共部门采取某种行动的通知，“训令书”会要求通过立法机构对市政机构权限内的所有财产进行征税来用作对债务进行偿还。[1]但在实际中，增加新的税收通常会导致高税收者或是企业的外逃反而使税收降低。在此情况下，假如地方政府整体对债务无力偿还，那么市政官员便会采取各种行动来逃避债务偿还的责任，极端情况下还会导致当届政府的集体辞职，此时“训令书”便失去其效用。因此，美国政府在为了制约这种债务逃避无法钳制的情况下制定了《市政破产法》，又称为《美国破产法》。该法律是专门针对美国各州下属地方政府债务破产机制而设立的，它规定了一种程序化的处理方式，使得债务在违约的状况下依然可以进行债务重组程序，进而解决地方政府债务破产问题。《美国破产法》为美国各州地方政府在制定或选择破产程序时提供了一个参考框架，依据此框架美国各州地方政府设立了相应的事后监管机制。美国50个州中有21个州采纳了《美国破产法》，3个州在采用的同时附加了重要条件，另外21个州是根据其框架结合地方自身的状况制定的。美国市政破产机制建立的成功之处在于美国拥有成熟的政府间财政体系，以及基于以市场导向为主的金融体系关系，其建立的主要目的也是为了解决债务钳制的问题。但相对于政府间财政体系仍在发展和完善的国家，采用美国地方破产机制还需考虑其政治和经济因素的相关影响。

（二）南非

南非制定地方政府破产机制的动机不同于美国，美国的破产机制主要是基于处理政府间财政体系以及在金融体系背景下市场导向的钳制问题，而南非则是基于国家政治结构和市政体系发生变化的背景下制定的地方破产机制。南非在种族隔离时期，白人区政府和黑人区政府是各自独立治理的，相比之下白人区政府不论是在信用可靠度还是债务违约率上都要强于黑人区政府治理。但在废除种族隔离后，新的市政边界划分使原来富有的白人区与贫困的黑人区合并在一起，由于存在不同的治理理念和管理方式，使得新合并的地方政府增加了财政困境和债务违约的不确定性，其中包括在种族隔离时期遗留下的债务问题。这在很大程度上影响了南非的经济发展，致使南非金融市场上私人资本市场发生萎缩停滞，地方融资只能依靠公共部门的贷款，从而使地方政府的债务不断增加。在此状况下，南非政府致力于建立一个统一的框架来治理合并后的地方政府经济，经过反复辩论和修改最终颁布了新的《市政财政和管理法》。其中破产程序便是该框架中核心部分，包括处理债务及财政调整。南非制定的破产政策明确了债权人及债务人的权利义务和补救方式，这对于地方政府建立具有竞争性的私人资本融资市场具有保障作用，同时对于扩宽多样化的金融市场也具有重要意义。

（三）匈牙利

匈牙利构建地方政府破产机制的动机主要是出于对债务借贷的约束以及预防地方政府财政恶化这两个目的。匈牙利政府在20世纪90年代中期为了促进本国经济的增长而颁布法案批准地方政府拥有独立于中央的财政管理权，这一制度意味着匈牙利地方政府在财政管理方面具有完全自由化而不受中央财政管辖的权力，之后地方政府开始利用长期贷款为短期经营赤字融资，同时加大对商业活动的借贷融资。这在短期内造就了地方政府财政经济的繁荣，同时也加大了债务违约破产的风险。直至1995年宏观经济的衰落致使地方政府在经济上发生恶化导致陷入严重的债务危机，大量资产变成坏账，巨大的地方债务压力迫使匈牙利地方政府面临解体的局面。在此情况下匈牙利中央政府一方面紧急限制借贷并且加强债务的监督；另一方面促使金融机构与地方政府进行债务重组谈判。尽管这种非正式谈判能够引起债务调整，但却不能规范债务重整的程序。因此，匈牙利政府于1996年制定了《市政债务调整法》来解决地方政府因债务违约带来的财政危机。这部法律制度的核心在于其制定了具有创新性的地方破产机制，其中包含了地方政府在申请地方破产后维持基本公共服务的范围、保护债务方和债权方的权力、地方预算制定的规则以及明确债务借贷限制和违约后果等规定，是一部具有财政透明度和可预测性的债务调整法律。

（四）巴西

巴西在地方破产机制的设定上略有不同。美国、南非和匈牙利的地方破产机制设定偏重于司法作用，而巴西则倾向于运用行政程序。自20世纪80年代以来，巴西先后经历过三次大的债务危机。第一次是发生于20世纪80年代的国际债务危机，负债资金高达190亿美元。此次危机致使巴西州政府与联邦政府无力对债务进行偿还，最终以联邦政府出面与债权人协调后将累计的州、市债务以及剩余本金一起合并作为国家债务进行偿还。第二次危机发生于1993年，此次债务危机规模超过第一次债务危机但解决办法依旧是联邦政府进行集中偿还。第三次也是最大一次危机发生于1997年，这次债务危机致使联邦政府重组了相当于本国GDP的11.5%的州债务进行集中赔付。至此之后，联邦政府对各州政府提出了财政改革意见，要求加强对各州政府债务进行监管，并要求各州政府遵守财政改革方案，其目的是逐步引入财政透明度并最终制定一套适合财政和债务调整的详细方案。在此要求下联邦政府与25个州政府达成一致，最终颁布了“9496号法令”。此法令明确规定了债务借贷与收入之比、基础财政收支、资金投资上限以及企业私有化转让等规定。其中最重要的是债务调整协议中规定了各种债务偿还的抵押品，一旦州政府出现债务违约，中央政府有权扣留并处理。[2]之后巴西政府又进一步对决议进行修改，重新为债务借款、偿还及债务存量设置了固定的上限，并最终制定了《财政责任法》，将债务的限制与监管结合到一个统一的框架中，解决了债务破产的深层原因。

二、地方政府事后监管机制设立的核心要素

国外地方政府会基于不同的国情而制定不同的破产监管机制，但相同的是都会具有几个相对核心的构成要素，这些要素是设立地方政府破产监管机制的核心。

（一）申请破产程序

地方政府财政困境可以由各种指标来衡量，如财政收支平衡、财政占总支出占比等，而偿债能力也可以用地方政府财政赤字以及债务偿还占总收入比重大小来衡量是否具有债务偿还能力。地方政府可能会因为逃避债务偿还或是避免责任而对外宣布破产，因为不论地方政府是否愿意支付债务偿还或是确实没有能力偿还，申请破产程序都可以使其解除债务偿还权力，致使其债务进行重组或是减免。所以，对于地方政府破产的申请具有严格的程序，绝非申请就能获得通过。美国的破产申请条件是债务人在债务期限到期内由专业人员对债务进行审核查验，如果确认债务人实属无力偿还才能申请破产。南非对地方破产的申请则分为“严重财政问题”和“持续性财政债务”两阶段。当地方政府触及第一阶段“严重财政问题”时，省一级政府可直接对地方经济进行干涉。当地方财政涉及第二阶段“持续性财政债务”时，则由国家政府出面进行干涉。[3] 因此，地方政府的破产申请不论是美国、匈牙利还是南非，都具有严格的申请审批程序，其共同点都是要求在法律规定下符合破产申请条件才能够申请实施。同时，为了规避地方政府的恶意申请，法律还规定了如果地方政府在申请破产程序中具有偿还债务的能力，那么对地方政府破产后的债务不能采取债务减免措施，这就避免了地方政府出于逃避债务而申请地方破产的意图。

（二）财政调整与债务整顿

地方政府的财政管理不善往往是其破产的根本原因。如果地方政府在处理财政问题上不能发现产生危机的原因并且及时解决，那么即使债务通过重组或是减免也不能从根本上解决问题，地方政府依然会再次陷入另一轮财政困境和债务危机，所以财政调整和债务整顿是解决财政问题并且实现财政恢复的先决条件。美国纽约市1975年的财政危机就是由于政府财政管理不善，导致财政赤字不断上升最终引起地方政府破产。地方政府债务的可持续性在地方经济增长和地方基础财政收支的影响下，会使得地方财政调整变得相对复杂，加之地方政府的财政调整不同于中央政府，由于地方政府无权自行发债，这就使地方政府无法通过自行发放地方债券进行融资来解决债务问题，同时地方财政调整还依赖于中央政府的转移支付，从而导致财政调整的困难，所以只能加大对债务的依赖却反而使债务增加。另外地方政府的财政收入主要来自于对金融市场的借贷，而银行对地方政府的信贷通常超过地方政府财政收入的可控范围，加之还存在预算软约束和缺乏透明的财政审计制度，进而造成地方债务的不可控性。因此，对地方政府财政进行调整和整顿的目的并不是要改变其财政职能而是要帮助地方政府恢复其财政健康，为重新进入金融市场做好准备。

（三）债务重组与减免

对不同国家的破产机制进行分析会发现，债务重组通常是破产程序的核心。如果地方政府提出破产申请，在获得申请批准后上级政府首先会将地方债务重组为期限更长的债务工具。例如美国纽约市的债务危机就是通过发行较长期限的州债券来偿还该市到期的短期债务。但是，债务重组只是在一定程度上缓解因债务压力而无法运行的一种方式。因此，债务重组还必须具有相配套的财政紧缩或财政调节政策才能发挥其效用。而债务减免同样也是化解地方债务的一种方式，债务重组往往要依据行政程序才能进行而债务减免必须通过司法机制才能实现。因为债务减免要考虑债务违约的外生因素影响，不同的外生因素会对债务的偿还和重组造成影响，所以只有司法机制才能确保债务减免的公正和平等。但是，不论是债务重组还是债务减免，最为关键的是债权人和债务人能否就债务解决方案达成协议，假如不能达成协议那么债务重组或是债务减免就无法起到解决债务危机的作用。美国的市政破产法规定，在债务调整中不论是债务重组还是债务减免，债权方或债务方至少有一方必须接受协调方案。所以，不论是债务重组还是债务减免都是个复杂的过程，它虽然不能弥补政府间财政关系的缺陷，但却是财政改革制度中必须存在的一部分，要想从根本上解决债务危机的问题还必须要配合具体的财政调整和债务整顿才行。

三、国外地方政府事后监管机制设计的经验分析

（一）区别地方政府破产与公司企业破产

公司企业往往在其负债超过其资产或是无力偿还到期债务时便会通过变卖资产以偿还债务，而地方政府却不能像公司企业那样被清算，除非有另一个实体来承担其政府职责。因此，区别二者破产不同的核心就在于公司企业在破产后能够自我解散但地方政府却不行，地方政府的职责决定了地方政府在申请破产后还必须履行其法定的政府职责，继续提供基本的公共服务职能。目前现有的地方政府破产机制都是进行重组，破产重组程序会依法对负债进行调整或是减免，从而允许有活力的实体重新开始。重组后的实体继续存在并且仍在政府的管辖内，同时保留部分公共资产确保政府职责的履行。所以，地方政府破产程序的总体目标在于改善债务的财政状况，对部分负有债务的实体提供保险功能，从而减少公共服务降低带来的影响，而不是像企业公司一样对债务进行清算。

（二）对地方财政实行硬预算约束

破产监管机制的建立有助于强化对地方政府财政的硬预算约束，硬预算约束会使地方政府严格控制财政收支及资金收益。同时，地方财政硬预算约束还有利于降低中央与地方间的道德风险，当地方政府因财务管理不善陷入财政困境时，中央政府往往会对地方政府提供无偿的财政救助，这样地方政府就会因为有中央政府的财政支持而产生道德依赖行为，从而发生对债务违约的失责行为。加之缺乏严格透明的地方预算机制，软预算约束的增加会扭曲市场的价格信号，使市场上的实体经济受挫，这不仅会增加中央政府的潜在负债危机，还会加大中央政府和地方政府的或有债务。美国对于地方财政的硬预算约束源自1842年，当时包括佛罗里达州在内的11个州陷入了严重的财政危机，其原因就是因为地方政府财政存在软预算约束以及中央政府的无限财政救援政策。这场危机促使美国联邦政府对各州政府实行了新的财政限制，包括对财政硬预算约束的限制。因此，破产机制对于强化地方政府的财政硬预算约束以及对完善和设计政府间财政体系有重要的影响作用。

（三）制定明确的破产规则

地方政府事后监管机制必须具有明确的破产规则，其规则的设定主要基于两个目标，一是建立具有透明且可预测性的地方政府债务管理系统，防止道德风险的产生。二是调整或者重组地方政府财务和债务状况，从而恢复地方政府的经济可持续发展。假如缺少明确的破产规则，那么地方政府对于债务的调整和重组就必须经过与债权人进行谈判来确定，但是根据国外政府破产的经验显示，谈判的过程往往是漫长而且具有不可控性。这种不可控性表现在地方政府为了维持基本公共服务的运行，必须保留大量的公共基础设施或是服务部门，而债权方则希望最大限度确保偿债的履行，两者利益的不同必然会导致谈判协调的破裂。因此，制定明确的破产规则首先是要确保地方政府债务会有效地进行调整和重组，不会因为债权方因为钳制问题而使债务重组失败。其次是确保地方政府不会因为债务违约而放弃基本的公共服务职能。破产规则的制定保护了公共服务项目不因地方政府破产而遭受损失，当地方政府提交破产申请时确保公共服务项目不会因资金问题停止其公共服务职责。

（四）明晰债务偿还责任

明晰的债务分担有助于防止道德风险并促使债务人对违约风险负责。原则上对于债务危机的解决应该是合理分担责任，但实际中往往是中央政府最后承担所有的债务负担。国外经济学家曾提出对于地方政府破产应该实行债务绝对优先规则，因为规则的制定和实行首先是对权利和义务的保障。假如按照规则制定的顺序来对债务进行偿还，并且偿还过程中不存在插队，那么债务偿还的成本就不会增加并且债务的偿还还在地方财政支付的可控范围内，因此可以大大降低其风险的增加。[4] 但是在现实中，世界各国都不存在债务优先偿还规则，其原因在于该规则存在一定意义上的理想状态，尽管绝对优先权可能会对地方债务的偿还起到有效的控制作用，但该规则的实施会影响新增借贷的融资。因为根据优先偿还规则，所有借贷的债务必须按照其先后顺序来偿还，这就为新增借贷的偿还期限产生不可预期的效应，从而无法再融资新增贷款。但是优先权并不意味着是一种不能实现的规则，优先权对于债务偿还的顺序具有明确性，这能加速了债务的理清和重组。并且优先偿还权还能使得债务方可以提前预见债务借贷偿还的期限和预期的损失，从而对债务的借贷起到理想的制约作用。因此，优先偿还权对明确债务偿还责任还是具有一定的积极作用。但是，优先偿还权只是作为一种政策的选择并不能作为一种明晰的规则来实现对债务的清偿。因为地方政府破产后的选择并不局限于一种规则，它往往会根据其所涉及的政策和社会价值来选取最适合的方式。所以，制定明晰的偿债规则不仅会增加地方政府的财政管理责任还会加强债权人和债务人的权力及义务。

（五）破产程序方式的选择

地方破产的程序方式一般分为司法途径、行政途径以及混合途径三种方式。司法途径是指在地方破产程序中将司法机关作为程序的控制实体，法院在其中作为主体负责，包括制定破产的程序、地方债务违约解决的启动时间及方式、债务重组赔偿的先后顺序、区分公共服务的属性和判定以及债务如何减免等方式。由于债务的解决和处理相对复杂，在重组中司法途径有助于缓解因政治压力带来的阻扰。但是因为地方政府的债务处理不同于普通的公司或是企业的债务处理，地方政府债务的处理还需要经过一定的行政审批权，这就使得司法途径并不能完全独立于行政程序而自行执行，司法途径对地方政府的财政调整在一定程度上也会受到限制。匈牙利在破产程序方式的选择上侧重于选择司法程序，主要是缓解债务重组期间来自政治的压力，所以基于民主权利的考虑必须将法律权力放在首位。行政途径是指由中央政府或上级政府介入到所涉及财政困境的地方政府，暂时对地方政府的财政管理及公共服务运行进行监管或是调整。如果说司法途径是由法院起诉引起，主要针对的是破产，那么行政途径中的上级政府或中央政府直接干预则是为了防止地方政府因财政困境恶化导致破产。巴西在破产方式的选择上采取的是行政途径，联邦政府在地方政府申请破产后会直接对破产的地方机构实施救援，起到一定缓解后中央政府再直接对地方财政和债务调整采取直接管理和重组等方式来解决。混合途径是指采用司法途径与行政途径相结合的方式来解决危机，这种方式的优点在于既存在行政干预又确保有司法监督。美国一般选择采用这种相结合的方式，美国《地方破产法》是专门针对各州政府下属的各级机构债务重组而专门设立的，其中包括建立防止地方政府陷入财政困境的债务预警体系和事后干预恢复债务偿债体系。[5]这样当美国各州地方政府出现债务问题后既可以通过行政途径进行干预还有专门的法律体系保障，有助于地方财政困境和债务调整的解决。

四、国外地方政府事后监管机制对中国的启示

地方政府事后监管机制作为处理地方政府无力偿还债务的事后机制具有重要的作用，尽管对地方政府的债务控制主要源于事前对债务风险的预警机制设立以及债务中期的监控，但当地方政府自身存在财政管理问题或是宏观经济等外部原因影响的情况下也同样会发生债务违约的现象，这时就需要制定事后破产监管机制与事前的控制机制形成互补才能对债务违约或是债务调整起到积极的处理作用。破产监管机制对于防止地方政府借贷规避事前监管可以起到监督和惩罚的作用，同时还对于地方借贷的透明度和预防规制起到积极有效的影响。地方破产机制还有助于形成事前激励，因为破产机制的核心不在于惩处而在于调节因债务问题而产生的财政困境，并为债务违约风险的分摊提供一套可执行和预测的规则。

在地方政府破产监管机制方式的选择上也要考虑本国的法律制度和地方境况再来做决定。对于地方政府在负债状况下的公共物品供给和服务要起到保障和运行的作用，对于处理破产重组中处于基础设施方面的经济实体要根据情况适度减免，以保障实体经济事后重新进入金融市场。其次程序的选择还要考虑当地的实际情况，包括经济、政策、人口、社会环境等背景，要选择和制定符合本地状况的程序方式而不可一味地套用不适合当地的程序方式。地方破产机制对于地方财政硬预算约束还可以起到强化作用，使地方政府为自身的财政状况和债务违约负责，确保地方政府资金借贷的有效利用和资源配置的最佳选择。

对于地方政府财政制度改革而言，地方破产监管机制是财政改革制度中不可缺少的一部分，作为地方债务监管的事后机制，与债务监管的事前监控具有相互配套的作用。地方政府破产机制虽不能弥补政府间的财政管理，但地方破产机制能够约束地方政府债务恶化，促使无偿债能力的地方政府保持公共服务的连续性，恢复地方政府财政的可持续性。地方破产机制还有助于提高地方实体经济的信用度并使地方实体能够在重组后快速回归金融市场，为地方经济恢复发展保留能量，对地方经济的发展以及地方基础设施投资建设具有重要的作用，促进金融市场健康理性发展。

参考文献：

[1]Baldwin Robert，Christopher McCrudden. Regulation and Public Law[M].London：George Weidenfeld and Nicolson Ltd，1987.

[2]Sunstein，Cass R. After the Rights Revolution： Reconceiving the Regulation State[D].Cambridge，MA：Harvard University Press，1990.

[3]Burnside.Craig Fiscal Sustainability in Theory and Practice[M]. A Handbook，The World Bank.

[4]Gitlin， Richar，Brian Watkings. Institutional Alternatipon to Insolvency for Developing Countries[R].Building Effective Insolvency Systems，The World Bank.

[5]Sars，Anders. A European Experience.Stand & Poor Ratings Direct[D].Local

Government in Distress，June，28.

[责任编辑、校对：叶慧娟]