少数民族自治地区档案立法研究

李思艺

摘要：少数民族地区的档案法规是地方性档案法规中不可或缺的重要组成部分，其建设和发展与国家和地方对少数民族档案的重视程度密不可分。通过分析全国少数民族自治地区档案法规基本情况和特点，对少数民族自治地区档案法规的现状及相关问题进行探讨，以期提出相应解决办法，从而为我国少数民族自治地区档案法规的进一步健全与完善提供有益对策。

关键词：少数民族档案；档案法规；地方性档案法规；立法研究

中图分类号：F2 文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）16—0035—02

1少数民族自治地区档案立法现状

改革开放以来，随着国家对档案和档案工作的日益重视，全国各地逐渐开始制定地方性档案法规，少数民族自治地区也不例外。目前，我国少数民族自治地区的立法工作已取得了明显成就。截止至2012年底，我国155个民族自治地方（其中包括5个自治区、30个自治州和120个自治县）陆续颁布并实施了地方性的档案法规：5个自治区均颁布并实施了地方性档案法规，达到全国自治区总数的100%；6个自治州实现了地方档案立法，占全国自治州总数的20%；仅有6个自治县制定了8部档案法规及其规范性文件来规范当地档案工作，占全国自治县总数的5%。其他自治州均实施《中华人民共和国档案法》及其实施办法，自治县则实施其所在的自治州或省会城市颁布的地方性档案法规。

1.1地理分布分析

从少数民族自治地区档案法规的地理分布来看，我国少数民族自治区、自治州、自治县主要分布在东北（辽宁省、吉林省、黑龙江省）、华北（河北省、内蒙古自治区）、华中（湖北省、湖南省）、西北（陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区）、西南（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）、华南（广东省、广西壮族自治区）、华东（浙江省），因浙江省所辖的自治州和自治县没有对于当地的档案工作进行立法，因此，图表中没有显示华东地区档案法规的数量。我国少数民族自治地区档案法规在数量上存在着明显的地域差异：其中华南地区自治区、自治州、自治县的档案法规及其相关文件数量最多，为20部；东北地区数量最少仅有1部；西南和西北地区均为6部；华北和华中地区法规数量相差不大，分别为3部和2部。由此可以看出，我国大部分地区的少数民族自治地区档案立法尚不完善，档案工作缺乏法律规范与约束。

1.2名称分析

就法规体系结构来看，由少数民族自治地区档案法规名称分析可知，我国少数民族自治地区档案法规及其相关文件的名称比较多样化，包括条例、规定、规则、规范、办法、标准6种。其中，以“办法”命名数量最多，有15部；以“规定”命名的数量最少仅有1部；以“规则”和“条例”命名的均为7部；以“标准”和“规范”命名的均为4部。这些档案法规及其相关文件的立法机构也不尽相同，在这38部档案法规及其相关文件中，由自治区、自治州、自治县人民代表大会及其常务委员会制定的地方性档案法规的有10部，其他均是由地方各级档案局制定的与档案法规配套的实施细则等相关文件。

1.3通过时间与实施时间分析

通过少数民族自治地区档案法规通过与实施时间对比分析我国各少数民族自治地区档案法规（10部，不包括地方档案局制定的相关文件）的立法时间，可以看出少数民族自治地区档案法规的立法时间间隔较长，最早的是《广西壮族自治区档案管理条例》，通过时间为1999年3月26日；目前最晚的是西藏自治区实施《中华人民共和国档案法》办法，通过时间为2000年7月31日。由此可以看出我国少数民族自治地区档案工作发展不平衡，在一定程度上影响了自治地区档案法规的立法工作的开展。

1.4内容分析

通过对我国少数民族自治地区档案法规及其相关文件内容进行对比分析可得：我国少数民族自治地区38部档案法规及其相关文件可以分为综合类档案法规及其相关文件共20部，专业类档案法规及其相关文件18部。由于各地政府和档案相关部门在对专业类档案进行立法时的角度不同，专业类档案法规及其相关文件又可分为少数民族文字类档案法规1部、城建类档案法规3部、社区类档案法规2部、数字音像类档案法规9部、重大活动类档案法规1部以及奖惩类档案法规2部。通过以上分析，我们可以看出我国少数民族自治地区的档案工作与同级别的其他行政区工作重点不同，比较侧重民族档案的保护。

2少数民族地区档案法规的现存问题

少数民族自治地区档案法规的建设已取得了明显成就，但由于对立法技术和立法原则考虑存在某些不足，逐渐暴露出地方性档案法规的一些问题。

2.1民族档案特色未予明显彰显

所有的少数民族地区档案法规无一不开宗明义阐明其立法目的及其调整对象，皆以结合本自治地区的民族特色制定法规作为指导，但是，在这些少数民族自治地区档案法规的制定过程中过分拘泥于对《档案法》及其实施办法的高度趋同，导致内容极近雷同，有些甚至完全可以把法规内容进行相互置换。这就导致了在解决具有鲜明民族特色的档案事务及问题时，依据的是带有普适性的法规条文从而无法提供具有针对性的法律依据，因而档案执法人员无法把档案法规精神落到实处，产生执法不严的现象。

2.2法规的修订具有滞后性

少数民族自治地区的档案法规对当下档案事业发展时代性的把握尚显欠缺。从目前已颁布并实施的少数民族地区的档案法规来看，仅有一部进行了二次修订，即《广西壮族自治区档案管理条例》于2007年5月31日对1999年3月26日通过的《广西壮族自治区档案管理条例》进行修订。在大数据时代，如何定义档案信息化的范畴，大力开发民族档案信息资源，如何加强由现代办公手段所形成的电子文件的管理及控制，这些在信息时代和市场经济条件下面临的新挑战，绝大多数少数民族自治地区档案法规都未做出及时的回应。

2.3从立法到实施的过渡期过短endprint

在我国少数民族自治地区由自治州、自治县的人大及其常委会颁布的10部档案法规中，自批准通过至颁布实施时间的间隔为2个月的有四部，间隔2个月以上的有两部，间隔不到2个月的有两部，条款规定自公布之日起施行的有两部。虽然，立法技术并没有设定一个统一的颁布时间和实施时间的间隔期，但过小的间隔期显然不利于法规的宣传推广，不利于少数民族地区社会成员对法规内容的学习消化，也不利于档案行政执法部门的工作人员学习法规精神，以便在日后的执法过程中减少偏差，使执行更加有力度。

2.4在立法指导思想上重立法、轻实施

少数民族自治地区立法在指导思想上存在某些偏差，具体表现为重视法规实体规定，轻程序规定，法规可操作性不强。地方档案法规的制定与贯彻执行情况如何，往往制约着地方档案事业的发展规模、速度和水平，要实现档案管理的制度化、法制化，就必须寻找差距，直面矛盾，解决关键性问题。少数民族地区的立法原则性较强，与上位法趋同，虽在具体的条款中体现了一定的民族特色，但只在大方向上规定了档案管理和行政工作，导致在档案执法过程中实施工作存在一定的困难，给档案执法工作带来了一定的难度。

2.5立法体系不完善，立法质量不高

我国少数民族自治地区立法体系结构单一，多数自治地区所制定的档案法规作为当地档案工作的基本法规缺乏配套的实施细则等规范性文件。这些配套的规范性文件可增强法规制度的严谨性，也给档案行政部门的工作提供有力的指导。此外，还要补充有争议规范的司法解释，任何法律在现实的实施过程中都会遇到不同程度的法律理解的歧义，增加配套的规范性文件可适当的减少立法工作理论性与实际工作实践性的脱节现象。

3针对现存问题的解决对策

3.1因地制宜地进行立法

新中国成立以来少数民族地区档案事业的发展，都是在我们国家的统一部署、统一政策、统一法规指导下取得的。但是，少数民族地区的档案工作，毕竟具有鲜明的民族特点，它是与民族政治、经济、文化和民族习俗密切相关的，在文字种类、文件名称、书写格式、形成规律、保管方法等各方面都不尽相同。所以应在执行党和国家制定的关于档案工作的方针政策、法规制度的基础上，按照民族区域自治法的规定，从本民族档案和档案工作的实际出发，制定规范本民族档案工作的具体管理办法，针对少数民族的地方特色进行特殊化立法，例如内蒙、新疆根据两种文字行文的特点，制定了两种文字的文书立卷管理办法。在认真贯彻《中华人民共和国档案法》和国家制定的其他档案工作法规文件同时，建立健全本民族档案的管理办法，采取各种因地制宜的措施，对当地法规予以补充，推动本地区民族档案事业的发展。

3.2立法机关结合时代的发展对相关法规及时修订

时代的发展对档案工作的开展提出了新的要求，法律的修订工作也要与时俱进。大数据环境下档案的数字化与信息化给档案的立法工作带来了一定的挑战，立法机关在针对地方特色进行立法的同时，还要把握住时代的脉搏，在数字化的大背景下对档案管理和行政工作进行规范。与此同时，法规的修订工作也要与时俱进，20世纪90年代以来，信息化浪潮席卷全球。信息社会对档案立法工作存在重要影响。信息技术在档案管理中的广泛应用，使得档案管理观念和思想现代化，档案管理手段方式数字化、网络化，档案信息载体呈现多样化。随着档案信息载体的多样化和电子文件、档案数量的迅速增长，少数民族的档案法规也要增加或修订一些具体内容，以适应时代发展的新要求。

3.3实施法规前预留一定的时间以供档案相关部门学习法规精神

少数民族自治地区法规从批准通过到颁布实施需要一定的间隔时间，使担负档案行政部门具体职责的工作人员学习法规精神，以便法规的落实和档案行政人员在执法的过程中缩小偏差，更加高效率的实现执法必严，违法必究的要求。间隔时间没有具体的规定，但与当地社会群众的素质和知识水平密切相关，更与相关档案部门的工作人员的职业素养息息相关。因此，少数民族自治区的立法机关在制定法律的同时也要做好相关的宣传和培训工作。宣传工作主要针对当地的社会群众，培训工作则是针对档案法规的执行人员，切实提高民众的法律意识，保障依法治档的目标的真正实现。

3.4在立法过程中转变指导思想

少数民族自治地区在立法过程中重视法规实施过程中责任的细化，即把责任细化到部门，尤其体现在档案的收集和整理工作中。做好少数民族历史档案的收集整理工作，是开展少数民族地区档案工作的基础。完成这项基础任务是相当艰巨的，困难是很多的，为了加强少数民族档案工作，加快少数民族历史档案的收集整理和利用工作，在必要的时候，还可依照档案法采用法律的、行政的、经济的多种手段，进行广泛的征集。鉴于少数民族地区档案的收集和整理工作较为复杂，我们可以根据当地的实际情况制定出一套少数民族地区档案收集和整理工作的实施办法，在办法中将责任进行细化，使得法规中的每个条文都可追究到责任单位或部门。

3.5立法人员的素质提升与科学分配

少数民自治地区档案法规在制定时，要把立法人员进行科学的分配，使法律专业的人才与档案专业的人才相互协调进行立法工作，能够把工作中所遇到的实际问题在法规中得以体现，使法规的理论性与档案工作的实践性紧密结合。其次，提高立法人员的素质，也是提高档案立法质量的重要举措。当地政府部门在立法前可对档案部门工作人员进行相关资料的征集和立法知识的普及，在将所收集的资料及时反馈到立法部门的同时也对专门负责法规制定的法律专业的人才进行相关档案知识方面的培训。把科学发展观应用到档案的立法工作中，是推动档案立法工作有力开展的重要动力。

参考文献

[1]陈忠海，吴雁平.对我国地方档案法规立法技术存在问题的分析[J].档案管理，2010，（5）.

[2]刘迎红.我国地方档案法规建设综述[J].档案学通讯，2006，（1）.

[3]杨立人.论地方档案立法中的地方特色[J].四川档案，2001，（4）.endprint