吉林省防洪体系现状及对策措施

李强 刘月英 李孟南

（1.吉林省水利水电勘测设计研究院 吉林长春 130021；2.中水东北勘测设计研究有限责任公司 吉林长春 130021）

1 基本情况

1.1 水系和分区洪水特点

吉林省位于我国东北地区中部，总土地面积18.74万km2。本省地势东南高西北低，随着由东到西地形地势的变化，气候、水文、土壤及农林牧副渔布局等均有明显的差别。

全省河流众多，河长在30km以上的有221条，10km以上的有近 1000条。按河流分为第二松花江、嫩江、松花江干流、西辽河、东辽河、辽河干流、绥芬河、鸭绿江、图们江流域等9个区。

今吉林地界，古代人烟稀少，辽代始有关于水灾的记载。根据资料，在 1825年～1948年的124年间，有46年出现涝灾，平均约3年发生一次；解放后 1949年～2000年的51年间，有 33年发生水灾，不到两年即发生一次，洪涝灾害发生频率加大，灾害损失也在加剧。

根据吉林省水文气象、地形地势及植被等情况分析：本省东部山区森林植被较好，一般降雨情况下，会延长产汇流时间，加之森林涵养水源作用，较少形成有危险的洪水，但出现较大暴雨时，降雨在未及入渗的情况下即形成超渗产流，易发生洪涝灾害，该区洪涝灾害以洪灾为主，洪水汇流快，河道比降大，洪水多暴涨暴落，损失以冲毁房屋、桥梁、道路、冲刷耕地等为主；若洪水遇松散岩土等，极易裹挟泥沙甚至巨石，形成山洪泥石流和滑坡等地质灾害。

中西部平原地区，地势较为平坦，降雨形成产流，一般条件下，产流汇到河流的时间较长，且由于河道及其两岸地势宽坦，洪水来时多伴有能量较大的涌浪；加上上游山区洪水，该区洪水快涨慢退，除河道流速较大，产生洪水冲刷和波浪淘刷以外，河道外极易形成内涝区，洪涝灾害以涝灾为主，损失多以耕地、房屋、道路及生产生活等设施淹没、崩塌、倒塌损失为主。

1.2 经济发展布局及对防洪的要求

吉林省是中国东北地区的内陆省份，是全国重要的交通运输设备制造业基地、石化产业基地和商品粮基地。全省包括8市1州1个管委会，2010年现状总人口2749.41万人，全省国内生产总值8667.58亿元，人均国内生产总值31599元。工农业稳步发展，各项国民经济取得显著成效，形成了以汽车、石化为支柱，食品、医药、电子为优势，高新技术产业为先导的产业结构框架。根据省政府相关部门编制的《吉林省城镇体系规划》，未来吉林省将积极推进“两区、四轴、一带”的城镇空间布局结构：

“两区”即长(春)吉(林)都市整合区(含九台、公主岭的范家屯等城镇)和延(龙图)珲(春)城市组合区。“四轴”即哈(尔滨)大(连)发展轴、舒(兰)梅(河口)发展轴两条纵向发展轴和南部门户发展轴、珲(春)乌(兰浩特)发展轴两条横向发展轴。“一带”即提升吉林省中部城镇群综合增长能力，着力围绕一至两个区域性中心城市形成“一群多组团”城镇群体，实现区域中心城市带动战略。

结合“两区、四轴、一带”的空间结构，在省域内构筑“轴带、基地、集中区”三个层次的产业空间体系。逐步推进延(龙图)珲(春)一体化、同城化发展，加强珲春、图们等边贸口岸城市的建设，通过交通基础设施、项目拉动、政策导向等措施促进长吉腹地支撑和延(龙图)珲(春)门户之间的融合与互动，使以长吉都市整合区、延(龙图)珲(春)城市组合区为核心的长吉图地区成为东北亚经贸通道与国际合作平台，为构建吉林省全面协调发展的新格局奠定空间基础。

根据规划，到2020年吉林省城镇人口超过1万的城镇将达到151个，2030年城镇人口超过万人的城镇将达到170个，城镇经济发展水平不断提高。

该规划提出城镇防洪要求：吉林省特大城市按不得少于 200年一遇标准设防；大城市按 100年一遇标准设防；中等城市按50-100年一遇标准设防；小城市及县城按20-50年一遇标准设防。

2 防洪体系现状及存在的主要问题

2.1 防洪体系现状及存在的问题

经过几代人的努力，特别是98大水以来国家对防洪工程投资力度加大，吉林省主要江河防洪工程建设取得显著成效，截至2010年，共建成水库1630座，总库容达到315.9亿m3，其中大型水库13座，总库容269.2亿m3；中型水库94座，总库容24.3亿m3；另外还有小型水库1523座。

基本完成大中型水库除险加固，建成堤防7696.06km，可保护耕地1714.96万亩，保护人口954.52万人（见表1），其中19条主要江河修建堤防4318km。主要河段堤防达到10～20年防洪标准，重点河段达到20～50年防洪标准，地级以上城市基本达到50年标准，其中长春市城市防洪标准基本达到200年一遇。第二松花江、嫩江、松花江干流初步建成库堤结合的防洪工程体系，防洪能力得到较大提高。

但是，除第二松花江、松花江干流及嫩江干流几条大江大河外，吉林省的中小河流防洪工程建设滞后，防洪标准普遍偏低，特别是东辽河、浑江、饮马河、伊通河、辉发河、洮儿河、嘎呀河等河流治理欠账较多，这些河流还是吉林省洪水灾害频发地区；同时部分病险水库由于建设年份较早，现状工程隐患多，难以抵御较大洪水；且月亮泡蓄滞洪区尚未开始修建，对洪水的调控能力偏低，大部分城市防洪标准仍然偏低。

表1 吉林省各流域堤防2010年现状统计表 (单位：km、万亩、万人)

2.2 2010、2013年洪水灾害暴露出来的问题

吉林省2010年和2013年均发生较大洪水。其中2010年吉林省的暴雨之大、洪水之猛、范围之广、破坏性之强、灾情之重，历史罕见，洪水使吉林省的防洪减灾建设体系滞后的问题充分暴露。据相关资料：全省近300条中小河流出现不同程度的险情，造成51个县(市、区)的686万人受灾；倒塌房屋 11.8万户、损毁房屋 30.1万户，因灾死亡104人、失踪55人，1189所学校、555家卫生院不同程度受损，直接经济损失499.85亿元。

根据这两年洪灾及抢险情况发现，防洪体系中除上述问题外，还暴露出新的问题：

（1）城镇发展建设中对其防洪基础工程缺乏系统的规划，配套建设滞后；城镇扩建中对城区、城郊等中小河流行洪河道进行挤占等。

（2）河道设障未能及时清理，部分河道甚至有设障加重的趋势，致使原设计达标的堤防工程现状设防流量减小。如有些城区河道的亲水平台，部分行洪滩地为种庄稼修筑的民堤，部分房屋等建筑物修建时未考虑河道行洪要求等。

（3）受工程建设年代资金等条件限制，现有部分工程的建设标准偏低而带来的后续维护管理和抢险困难。如2013年洪水中部分大江大河的堤防工程由于没有堤顶路面，工程抢险车不能上堤；有些堤段迎水坡没有进行防护，缺少防浪设施，在波浪的淘刷下，堤防损坏十分严重，不得不留人昼夜看守；一些该做护脚的堤防没有护脚；以及部分农田灌溉与堤防交叉的穿堤建筑物在设计时缺少防渗措施等，在洪水来临时抢险非常困难。

（4）局地暴雨多发，对小水库、小塘坝的运行带来威胁。吉林省的小水库和小塘坝数量多，建设标准低，距离村庄较近，一旦发生险情，危及其下游居民生命财产安全。

（5）部分工程受管理权限限制，在抢险时面临人力物力等困难。如嫩江干流有部分堤段现不归当地镇赉县管理，而归其他系统管理，在2013年洪水抢险中出现难以统一协调和调度。

（6）洪灾还反映出部分企事业单位对与洪水相关的灾害和可能产生的次生灾害的严重性认识有限，对危险化学品安全管理不到位。如 2010年洪水中永吉县新亚强化工厂多只化学原料桶进入松花江险些酿成事故。

3 对策措施

3.1 加强城镇防洪减灾策略研究，推进防洪工程体系规划与建设

随着吉林省城市化建设进程，城市面积将逐步扩大，人口和资产密度迅速增加，城区不透水面积大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力减弱，径流系数显著加大等诸如此类的因素，将使城市面对洪水的脆弱性增加，洪水风险提高，在同等降雨或外来洪水发生时，灾害损失呈增长趋势。城市化将给吉林省防洪体系建设带来一系列的新问题：

（1）洪水特性变化。在流域高度城市化的情况下，防洪保护范围和地表不透水面积增加，流域固有的调蓄功能将降低。降雨将更集中的排向河道，洪水产汇流时间将提前，洪峰流量也将大幅度增加，从而加重下游防洪负担。在低洼地开发与河道高水位顶托的作用下，城市内涝危害将加剧。

（2）水灾损失特性变化。由于城市空间立体开发及对生命线网络系统的依赖性增大，城市地铁(含轻轨地下部分)、停车场、商店、街道及其他地下设施等可能成为易遭受暴雨洪水袭击的对象。在交通、通讯、供电、供水、供气等系统因灾害瘫痪的情况下，受灾范围远超出实际受淹的范围，间接经济损失可能超过直接经济损失。

对此，须加强城镇防洪体系规划和建设：在进行城镇规划时，作为城镇发展的一项重要基础设施，需要优先考虑，先行进行城市防洪规划、设计。划定行洪河道和低洼易涝区域等，以避免河道行洪区被挤占而增加防洪难度和河道管理难度。规划雨水蓄滞与渗透设施，以维持或增强雨水滞留能力，如将城市绿地高程降至下水道进口高程以下，对于排洪和存续地下水有显著效果；编制发布洪水风险图和以往水灾的淹没范围图，引导土地的合理利用，从而有利于防汛与避难行动的组织。

3.2 加快江河防洪工程体系规划与建设

（1）对目前已开展防洪规划和防洪工程建设的大江大河，继续完善防洪工程体系建设，并对已有工程中存在的薄弱环节进行除险加固和查漏补缺。

截至目前，松辽委组织开展的东北四省区松花江、辽河流域的防洪规划报告和鸭绿江、图们江干流国土防护工程规划报告已通过上级主管部门的审查批复，并进行了比较系统的建设，但部分工程存在没有做堤顶路面，堤防迎水坡没有护坡，部分堤防没有护脚以及堤防交叉建筑物存在渗漏等问题。对这些大江大河，需要继续完善防洪工程体系建设，并对已有工程存在的薄弱环节进行除险加固和查漏补缺。

（2）对缺乏防洪规划设计前期工作，防洪工程建设进展缓慢的中小河流，须尽快开展中小河流防洪规划设计工作，推进防洪工程建设。

新中国成立以来，国家一直高度重视防洪建设，特别是1998年以来，吉林省的大江大河治理成效显著，但受资金等限制，本省大多数中小河流治理进展缓慢，已建工程标准低，险工险段多，防洪能力弱，险情频出。

2011年，国务院批准《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪灾害防御和综合治理总体规划》，明确力争用5年时间基本完成流域面积 200km2以上有防洪任务的重点中小河流重点河段治理。该成果包括的吉林省中小河流为：流域面积3000km2以上的有16条，流域面积200～3000km2的有137条。

但目前批复可研设计只有洮儿河和嘎呀河两条流域面积3000km2以上中小河流，其他河流还在编制之中。因此需要加快相关前期规划设计工作，推进防洪工程建设。

3.3 推进小型水库、塘坝等工程除险加固工作

吉林省现有小型水库1523座，塘坝则更多，这些小型工程多接近居住区，为当地老百姓的生产和生活提供了水资源供给保障。但由于工程小，设计和建设均比较简便，工程配套程度低，特别是防洪配套设施。而近年多发生局地大暴雨，暴雨一来，洪水就满库，一旦发生险情，危及其下游居民生命财产安全。需相关部门重视，及早部署小型水库、塘坝的加固和配套设计与建设工作。

3.4 积极开展河道清障工作

对于有堤防的河道，堤外属于河道行洪区，对于现状无堤防的河道滩地，也属河道行洪区范围，任何单位和个人不得侵占河道行洪区。对于行洪区内阻碍行洪的建筑物均需进行拆除、清理，特别是临近城镇和农村居民点附近的河道行洪区内，按照“谁设障、谁清理”的原则，各市县政府及防汛主管部门要落实分片包干，在规定时间内清除阻水建筑物，以确保汛期洪水畅通无阻。同时要严禁修复河道内违章阻水围堤。

3.5 不断配套和完善非工程防洪措施建设

受经济条件限制，防洪工程的防洪标准不可能无限制的提高，因此在建设防洪工程体系的同时，要配套设计和完善非工程防洪措施。

（1）完善水文站网及其自动测报系统，特别是具有调控洪水的水库自动测报系统建设。利用自动测报系统及时准确的掌握雨情、水情，并根据气象部门的预报数据等，合理调度，降低洪水灾害损失。

（2）编制和发布洪水风险图以及超标准洪水撤离预案，建设和完善洪水预警预报系统、山洪灾害监测和预警系统。

（3）开展月亮泡蓄滞洪区安全建设；进一步研究白山、丰满、石头口门、星星哨以及黄河等水库的联合调度方案；着重研究吉林西部河湖连通工程对削减洪峰、引洪用洪方面的作用和调度方式，在增加洪水资源化利用效率的同时，减轻下游洪水灾害损失。

（4）尽快理顺防洪工程及河道管理权限，完善河道执法条例，加强河道人为设障的清障执法力度。加强企事业单位、老百姓的防洪相关知识宣传和普及，增强老百姓的防灾减灾知识。

4 结语

吉林省是中国东北的重要老工业基地，防洪安全问题是事关本省发展战略和防洪减灾能否顺利实现的重要问题。但现状防洪工程建设滞后，防洪标准普遍偏低，中小河流治理欠账较多，现状工程隐患多等问题，难以抵御较大洪水。

防洪体系建设是急要且紧迫的，也是地方政府和河流沿岸群众的迫切要求。通过防洪体系建设，可以实现水利对我省国民经济发展的基础支撑作用，加快完善防洪体系建设，确保人民生命财产安全，对缓解流域洪涝灾害威胁，促进我省经济可持续发展具有十分重要的意义。

1 于德万, 谢洪伟, 李萍. 吉林省第二松花江暴雨洪水特性及防洪对策. 水利规划与设计, 2008(5): 16-18.

2 朱峰, 汤洪洁. 堤防工程设计若干问题分析. 水利规划与设计, 2013(6): 55-57.