促进京津冀城市群 空间优化与质量提升的战略思考

鲁继通，祝尔娟

(首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院，北京 100070)

京津冀城市群在促进中国的经济转型和经济崛起中担负着重大使命。目前，京津冀区域协同发展已经进入全面推进的新阶段。研究京津冀城市群发展现状及演变趋势，找准突出问题，明确发展目标，探索发展路径，对推进京津冀区域协同发展具有重要的理论价值和现实意义。

一、京津冀城市群发展现状及趋势特征

(一)规模结构：城镇化提速，郊区化明显，人口分布呈“倒金字塔”型

1.城镇化呈加速态势，城镇化比例高于全国平均水平，京津达到世界发达地区水平

近年来京津冀城市群城镇化呈现加速的态势，从2000到2012年，该区域城镇人口比例平均增速为3.51%，而全国平均增速为3.15%，京津冀城镇化增速高于全国平均水平。2012年京津冀城镇人口比例为58.93%，略高于全国平均水平(52.57%)，但北京和天津城镇人口比例分别达到86.20%和81.55%，超过世界较发达地区城镇化平均水平。

2.中心城市人口“郊区化”趋势明显，北京远郊区人口增速超过近郊区

北京在1990～2000年期间，近郊区人口增长率为60.15%，远郊区人口增长率仅为12.73%，但在2000～2010年期间，远郊区人口增长率达到55.82%，增速超过近郊区的49.56%。1990～2010年，北京市人口分布呈现由内向外转移的特征，其中，丰台、大兴、海淀、昌平等西南部、西北部的区县人口的增长最快，虽然中心城区人口也略微增长，但人口向郊区分散的趋势非常明显。

3.城镇体系结构呈“哑铃”型，人口分布结构呈“倒金字塔”型

从城市行政级别来看，京津冀城市群共有城市35个，其中中央直辖市2个，地级市11个，县级市22个。从城市规模结构来看，2011年京津冀城市群大城市有8个，中等城市有3个，小城市有24个，中等城市数量偏少，而大城市和小城市比较多，城市数量呈现“哑铃”型的特征(见表1)。从城市人口分布结构来看，2011年北京和天津两个超大城市常住人口占整个地区的60.82%，远大于其他大、中、小城市人口总和。人口过于集中于超大城市，而其他中小城市人口规模偏小，人口分布结构呈现“倒金字塔”型(见图1)。京津冀城市群中心城市集聚力强而承载力弱，而中小城市正好相反，吸纳力弱而承载力强，这种特殊的城镇体系结构，必然会导致京津冀地区发展缺乏可持续的支撑力[1]。

表1 2011年京津冀城市群城市等级规模分布表

资料来源：中国城市统计年鉴(2012)和河北省城镇化发展报告(2012)

图1 京津冀城市群各等级规模城市的人口比例(2011年)

4.城镇化发展内部不平衡，整体水平低于长三角和珠三角

京津冀城市群内部城镇化发展不平衡，突出表现在2012年北京市、天津市城镇人口比率都超过80%,而同年河北省的城镇人口比率只有46.80%，拉低了京津冀城镇化整体水平。2010年京津冀城镇化率只有55.01%，远低于长三角的63.7%、珠三角的82.7%，这说明京津冀城市群城镇化发展很不平衡，但还有较大空间。

(二)空间结构：“双核”格局突出，经济联系加强，新城作用开始显现

1.城市群“双核”格局显著，极化效应依然明显

北京和天津处于京津冀城市群的中心地带，两市的经济实力和经济联系量远大于其他城市。从经济总量来看，2012年北京和天津两市GDP之和已占到整个城市群的53.7%。从经济区位度来看，从2000到2010年，北京和天津的经济区位度上升幅度最大，远高于区内其他城市，与北京、天津距离较近的城市也有所上升，而距离较远的城市近几年有所下降。从人均生产总值来看，2012年北京和天津人均生产总值分别达到14027.13美元和15129.04美元，而河北省人均生产总值仅为5838.95美元，与京津两市相比差距较大，也低于同期全国6094美元的平均水平[1]。这些表明，京津冀城市群“双核”格局显著，内部发展不平衡。

2.区域内经济联系不断增强，但城市间联系度差异较大

通过引力模型的方法，计算相关年份的京津冀城市群各城市之间相互的经济联系势能，发现京津冀城市群内各城市之间的经济联系量有较大程度提高[2]。北京与天津之间的经济联系量从2000年的207.74增长到2012年的1989.46，接近为原来的10倍；北京和廊坊之间的经济联系量由2000年的281.08增长到2012年的2069.63，是2000年的7.36倍；张家口和秦皇岛之间的经济联系量由2000年的0.36增长到2012年的1.87，是2000年的5.19倍。无论是经济联系量较多的北京和廊坊，还是经济联系量较少的张家口和秦皇岛，12年间的经济联系量都有5～7倍的增长，但前者增长达到的规模却是后者的1106.75倍，反映了京津冀城市群区域内各城市经济联系势能差距悬殊，绝非一个等量级。

3.京津周边新城人口规模呈增长态势，新城承接中心城市人口与产业的功能逐步显现

在吸纳人口方面，从2005到2012年，北京新城人口从584.8万人上升到841.6万人，特别是到2012年，北京新城的人口增长率开始高于中心城。同期，新城外来人口从126.1万人增长到306.3万人，增长2.4倍，表明北京的新城承接外来人口的功能逐渐显现。而天津的新城常住人口规模始终大于中心城区，从2007到2012年，天津新城常住人口增长了38.96%，其增幅是中心城区(15.54%)的两倍多。在承接产业方面，京津两市的新城逐渐开始承接中心城区的第二产业，而新城承接第三产业的功能仍旧不明显[2]。在安置就业方面，从2009到2012年，天津新城就业人口比重从39.70%上升到71.70%，表明天津新城对就业人口有很强的吸引力，较好地起到了“反磁力”基地作用。在发展实力方面，从2004到2012年，北京新城的生产总值占全市的比重由23.48%增长到27.65%；天津新城的生产总值占全市的比重由51.25%增长到54.61%，表明京津周边新城的经济增长较快，天津新城的经济实力甚至已超过中心城区。

4.河北内陆城镇发展约束加剧，沿海城镇带动作用尚未显现

河北省内陆城镇经济发展方式粗放，已受资源环境制约，发展空间有限；而沿海城镇相对于内陆城镇，资源环境承载力尚有较大空间，但带动作用尚未显现。2012年河北省沿海城镇地区经济总量仅占全省的三分之一，而辽宁省沿海经济带经济总量已占全省的51%，占东北三省的25%。

5.异地城镇化特征明显，使大城市运行与治理面临挑战

京津冀城市群各城市之间经济发展不平衡，呈现出明显的异地城镇化特征，人口由经济发展相对较弱的中小城市向京津两个超大城市转移[3]。从2005到2010年，河北向北京和天津两个城市转移的劳动力平均每年大约为100万人和60万人，况且逐年都在增加。2010年河北来北京和天津的人口分别为155.9万人和75.45万人，分别占北京和天津常住外来人口的22.1%和25.2%。异地城镇化现象严重制约了河北省中小城镇的健康发展，使大城市的运行和治理面临严峻的挑战，也给大城市的交通、资源、环境、电力、住房和治安带来巨大的压力。

(三)突出问题：超大城市过度集聚，中小城市吸纳不足，城市发展不平衡

1.行政区经济各求发展，联系松散，尚未形成一体化发展的共赢格局

与长三角的“单极-扇面”式、珠三角的“双核-轴带”式城市体系结构相比，京津冀城市群呈现出“双黄蛋”式的城市体系结构。由于长期以来京津冀三地一直在构筑各自的城市体系，调整各自的产业结构，拓展各自的对外联系，打造各自的中心城市，建设各自的出海口，使得城市之间联系相对松散，至今尚未完全摆脱各求发展的旧有模式，尚未真正形成区域经济一体化、合理分工、共赢发展的局面。

2.超大城市过度集聚、中小城市吸纳力不足，城市发展不平衡

京津两个超大城市与河北众多中小城市之间存在巨大的经济落差。河边的中小城市吸纳力不足，与河北现有生产方式有很大关系。2012年京津两市GDP、财政收入占京津冀地区的比重分别高于河北7.4个百分点、41.8个百分点，而全社会固定资产投资却低于河北16.9个百分点(见表2)。这些现象表明河北经济增长仍旧是靠投资拉动，生产效率低下，经济效益不高，财政收入有限，对中小城市缺乏足够的财政支持和产业支撑，造成中小城市发展动力不足，基础设施不完善，综合配套能力不强，最终导致城市对产业、人才、资源、高端要素的吸纳力不足。

表2 京津冀三地经济发展实力及发展水平比较(2012年)

资料来源：2013年北京、天津、河北统计年鉴

目前，京津两市周边新城也存在城市功能不完善及各功能在时序上不协调，新城综合配套能力不强，并没有达到“业主平衡”等问题。这些都在一定程度上影响了新城及中小城镇的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能的充分发挥。

3.产业聚集与经济发展主要靠政府推动，经济外向度和市场化程度相对较低

目前京津冀城市群经济外向度和市场化程度与珠三角、长三角相比相对较低。2012年京津冀城市群出口总额占GDP比重为15.12%，分别低于长三角和珠三角45.32个百分点、48.25个百分点；实际利用外资略高于珠三角，但与长三角差距较大，只相当于长三角的36.95%。珠三角、长三角市场化程度发育比较成熟，其产业发展是以市场为导向形成的，是改革深化、政府权力下放的结果[3]。而京津冀城市群由于历史的因素，其产业聚集与发展更多是在政府主导下形成的，国有企业比重较大，行政垄断较强，市场化程度相对较低。

4.资源环境对区域发展制约日趋严重，影响城市群可持续发展

随着京津冀城市群进入高速发展阶段，经济发展受资源环境制约越来越严重。京津冀城市群是中国严重缺水的地区之一，人口稠密，尤其是北京、天津两市，大量流动人口的涌入造成用水需求不断增长，使水资源承载压力剧增。由于人口密度不断增大，京津冀城市群人均用地面积不断减少，土地资源超载严重。近年来，严重的大气污染日益引起全社会的广泛关注，不仅威胁人民的生命健康，而且影响整个区域未来的可持续发展。

二、京津冀城市群的发展目标与总体思路

(一)发展目标

京津冀城市群的发展目标是：中国在更高层次上参与全球经济化、国际分工与世界竞争的世界级城市群；构筑具有全球影响力的研发创新、先进制造、高端服务集聚区；中国未来经济发展最具活力的增长极和辐射带动“三北”地区发展的主引擎；带动中国北方地区向亚洲乃至世界全方位开放的重要门户；探索区域优化分工、体制机制创新、协同发展、创新驱动、互利共赢的示范区[4]。

近期：采用“双核、轴带”的城镇发展战略，发挥北京、天津对区域的辐射带动作用，加强空间联系密切的京津高科技产业轴、沿海产业带和传统山前产业带的集聚发展和城镇建设，同时积极培育石家庄、唐山副中心的功能，为打造多中心、网络化城市群格局奠定基础。

中期：形成“多中心、开放型”的城镇空间格局，提升中小城镇的发展动力和吸纳力，带动更多的城镇和地区融入全球经济网络，参与全球竞争和国际分工。

远期：形成“网络化、连绵状”的城镇空间格局，使京津冀城市群成为具有全球影响力、竞争力的都市连绵区，形成世界级城市群。

(二)发展思路

要实现上述总体目标，应重点对城市群的规模结构和空间结构进行优化，以实现城市群的质量提升。

优化规模结构：针对京津冀超大城市集聚过度与中小城市吸纳力不足等突出问题，严格控制超大城市的人口规模，促进中心城市的功能疏解，鼓励和引导人口向新城及中小城镇集聚；充分发挥中心城市的辐射带动作用，推进公共服务均等化，增强新城及中小城市对产业、人口及优质资源的吸纳力，促进小城镇向中等城市转变，构建大中小城市规模结构科学合理的城镇体系。

优化空间结构：将北京的“两轴、两带、多中心”和天津的“一轴、两带、三区”以及河北的“沿海经济隆起带”、“环首都绿色经济圈”和“冀中南经济区”等空间布局进行战略对接，构建多极化、网络状、开放型的城市群空间格局；加强城市群城市之间的横向经济联系，促进产业在区域内的集聚、链接与融合；加强区域内的海陆空现代立体交通网络的共建共享，完善城市群城镇空间网络体系；对京津冀区域生态环境建设进行统一规划和顶层设计，有序推进生态屏障、绿地系统、湿地保护、生态廊道、水系建设，共建生态宜居家园。

(三)发展战略

推进新型城镇化战略：实现由“一维”经济目标向经济、社会和生态“三维目标”转变。经济发展、社会发展和生态发展是一个相互制约、相互促进的关系和过程。推进特色新型城镇化战略，实现经济、社会、生态的协调发展。推进以人为核心的新型城镇化战略，通过大城市的功能疏解带动周边中小城市的发展，推动产城融合，建立城市间产业的对接机制，扩大城市生态空间。重构城市功能，优化城镇布局和创新城市治理，增强大城市综合承载能力和中小城市的吸纳力。

实施城市群空间发展战略：从“双核”型城镇空间结构向“多中心、网络化”的城镇空间格局转变。充分发挥特大城市作为聚集整合全球优质资源的基地、带动区域发展的核心中枢、科技先导和增长引擎的作用；中等城市要提升其对优质要素的集聚力和承接中心城市疏解的产业、人口和城市功能的吸纳力；小城镇要充分发挥资源禀赋优势，完善城市功能，以特色产业、绿色环境、宜居宜业来增强城市的吸引力。要促进区域内的特大城市“做优”，中等城市“做强”，小城市“做大”，尽快形成大中小城市协调发展和“多中心、网络化”的城镇空间格局。

实施产城互动发展战略：从产城割裂向产城融合的发展模式转变。以产业集聚带动城市崛起，以产业链接促进城市关联，以产业的合理分布来促进城市空间的优化布局。同时，要坚持以城市功能定位来确定主导产业的选择；以完善城市的功能来促进人口的集聚与产业发展。

三、京津冀城市群空间优化与质量提升的实现路径

(一)以京津双城联动为突破口，建设世界级城市群

在京津冀城市群中，京津两个超大城市并肩而立，作为区域经济发展的“双核心、双引擎”是不争的事实，也是迈向未来多中心城市群的现实基础。从国家战略来看，只有京津联手，共举龙头，才能够把京津冀城市群建设成为无论从体量、质量还是水平，能够与长三角、珠三角并驾齐驱，具有国际影响力和控制力的世界级城市群。从区域发展来看，京津合作是建设京津冀城市群的核心和关键，事关全局。北京与天津，由于经济技术水平接近，产业结构错位，资源禀赋各异，更多的应是金融、科技、物流、生产性服务业与现代制造业等城市的功能合作。从城市群建设目标来看，只有京津联起手来，才有可能把京津冀建设成为世界高端服务业基地、世界高端制造研发转化基地、中国科技创新高地、北方国际金融中心、国际航运中心和国际物流中心。总之，谱写好社会主义现代化“双城记”，京津冀城市群建设才有可能取得突破性进展与质的飞跃。

(二)以顶层设计和制度创新为保障，促进区域协同发展

1.以顶层设计为导向，推进京津冀三地的战略对接

基于国家战略、区域整体利益和长远利益，在明确主体功能区划分和城市功能定位的前提下，立足三地的比较优势，进行区域规划和政策配套的顶层设计，对推进跨省域的区域协同发展意义重大。应在中央层面做好京津冀区域规划的顶层设计，做好城镇布局、产业布局、生态布局、交通体系以及重大跨区域项目等规划，以避免重复建设和无序竞争。京津冀三地应主动将首都经济圈、环首都绿色经济圈、河北沿海经济带、正定新区以及滨海新区等战略规划与建设进行对接，并进一步深化研究相关配套政策和体制机制，以保障规划的顺利实施。

2.以制度创新为前提，为区域协同发展保驾护航

科学高效的制度安排是推进区域协同发展的根本保障。第一，探索建立横向协商与纵向协调相结合的协调机构。横向协商机制主要表现为地方政府联席会议，通过平等的谈判和协商，共谋发展大计，协调各自利益，促进区域协同发展。纵向协调机制主要表现为超越地方行政区划的组织架构(如首都经济圈发展委员会)，主要对京津冀区域发展进行顶层设计，审议区域内城市的总体规划和重大项目的规划安排，协调区域内的重大利益关系，以维护区域公平，保障区域整体利益和长远发展。第二，探索建立税收分享、成本分摊、生态补偿等多种协调机制。按照“优势互补、互利共赢”的原则，针对产业合作、基础设施合作和生态合作等，探索建立税收分享、成本分摊、生态补偿等多种跨界治理的协调机制。第三，要推出相关配套政策，为推进区域协同发展保驾护航。如建立特殊的首都财政政策、横向的财政转移支付、投融资体制创新、共同发展基金、碳汇市场等。第四，要创新区域合作模式，如探索构建“你中有我，我中有你”的命运共同体等。

(三)抓住重大契机，在空间重要节点上率先实现重大突破

立足比较优势，抓住重大机遇，找准利益契合点，有可能在空间重要节点上率先实现重大突破。

1.以北京新机场建设为契机，京津冀共建国家级“临空经济区域合作示范区”

规划建设首都第二机场，不仅是北京疏解城市功能、优化空间布局、打造新经济增长极、增强北京对世界经济的影响力和控制力的重要抓手，也为京津冀三地围绕新机场统一谋划、整合资源，联手共建临空产业、航空城镇、交通体系、宜居生态等提供了重要平台和战略支点。北京应联手津冀共同申报建设国家级“临空经济区域合作示范区”，如：联合共建以航空、航海、市郊快铁、航天一体化为核心的综合交通体系和基础设施体系；联合共建以航空物流和航空服务业、高端制造业、现代服务业和文化创意中心为主导的高端产业体系；联合共建以水、园、绿为主体的一流生态体系；联合共建以航空小镇为重点的绿色、智慧、宜居航空都市体系。

2.抓住新一轮改革开放契机，京津冀共建北方“自贸区”和中国投资贸易最便利地区

从国家战略看，它可以与上海自贸区形成“南北并进”的开放新格局，有利于打造中国经济的“升级版”；从区域发展看，建设具有“贸易自由、投资便利、金融服务完善、高端产业聚集、法制运行规范、监管透明高效、辐射带动效应明显”等鲜明特征的“综合改革创新区”，无疑会给京津冀区域发展提供一个强大的改革引擎，为破除体制性障碍、建设更宽松的发展环境提供了重要契机。建设北方“自贸区”和“综合改革创新区”，必须打整体牌，充分用足用好“先行先试”的政策优势，积极探索京津冀三地在海港、空港、产业、科技、金融、物流、生态和社会政策等多方面的区域合作新模式与新途径。

3.抓住区域分工优化的契机，京津冀合力打造国家级“京津科技新干线”

北京近年来积极实施“南城行动计划”，加快南部地区产业升级；天津近年来将“工业战略东移”调整为“东移北转”，建设科技产业功能区；河北重点打造环首都绿色经济圈，使廊坊成为重要的核心节点，无疑给京津冀共建“京津科技新干线”提供了难得机遇。京津冀应进一步聚集高端产业和优质要素，合力打造一条“中关村—亦庄—廊坊—武清—北辰—东丽—滨海新区”的京津科技新干线，使其成为面向世界的国家级高科技创新的产业带，成为代表国家吸引世界创新资源、知识与产业对接、京津冀合作共建的示范区。

4.抓住北京中心城区功能疏解的机遇，在大都市周边共建首都绿色生活圈

缓解北京的人口资源环境压力，除了在北京周边加快建设新城、发展城市副中心以外，可以考虑把北京的一些满足全国市场需求的科技、教育、医疗、会展等功能疏解到北京、天津等大都市周边。天津和河北省应抓住北京城市功能疏解的机遇，在大都市周边共建首都绿色生活圈，如共建满足全国市场需求的教育医疗中心、旅游休闲中心和娱乐会展基地；建设一批康复中心和养老小镇，以优质配套的公共服务和绿色生态的宜居环境，把京津大都市的人吸引到周边的田园小镇来生活。建设环首都绿色生活圈，即可缓解首都的人口资源环境交通压力，还会极大地带动京津大都市周边的新城建设及河北省大中小城市发展。

参考文献：

[1]2014年京津冀蓝皮书发布京津冀应建成世界级城市群[N].中国联合商报,2014-03-26.

[2]文魁，祝尔娟.京津冀发展报告(2014)——城市群空间优化与质量提升[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[3]北京常住人外来人口河北人占1/5[N].北京日报,2014-03-26.

[4]首都经济贸易大学课题组.扎实推进京津冀协同发展[N].经济日报，2014-04-01.