粮食安全政策影响力分析

刘石

粮食安全是中国国家安全战略的基础和重中之重。但是，由于中国人口基数庞大，人均耕地资源有限，农业产业规模小、技术落后等原因，对于中国粮食安全的担忧将会长期困扰中国多个行业的产业政策的制定和产业的发展。

中国的粮食安全在过去的不同时期，采取的是不同的思路，经历了一系列的演变过程。

1.解放初期的“统购统销”。其核心是确保城市的粮食供应和巩固新中国的政权。同时，通过统购统销和工农业产品之间价格的“剪刀差”，获得城市化和工业化的启动资金。这一措施的核心并不能增加粮食生产的总量，而是在当时的农业生产技术水平的基础上，增加了对于已经生产出来的粮食的控制和再分配能力。

2.从1958年开始，通过“大跃进”和“人民公社”的方式，试图通过扩大生产规模来增加粮食生产和供应的总量。但是由于没有理顺生产关系和不懂得市场运作的基本规律，极大地伤害了农民的利益和生产投入的积极性， 其效果适得其反。历史上的所谓“三年自然灾害”实际上并非是天灾，而是“人祸”。

3.从1978年开始，通过改革开放和“承包责任田”、“包产到户”等，来改善被长期扭曲的生产关系，刺激农民农业生产投入的积极性。这一措施在当时的历史条件下取得很好的效果，为农业生产水平和生产总量的提升起到了巨大的推动作用。但是，过于分散和脆弱的小农经济形态也制约了后期农业产业规模化和现代化的发展。

4.从2013年开始，中央政府不断出台各种政策和措施，鼓励土地流转和农业生产规模化经营，以此来提升农业的规模效益和现代化技术水平。这一政策的初衷很好，但是，农民“故土难离”的传统观念，土地流转交易中收益分配的不公平，以及过程中的一些腐败现象，制约了这一政策的实施效果。此外，当前许多“土地流转盛宴”的先行者，追求的是流转后土地长期价值的增值和从事其他边缘化经营性活动的收益，而不是直接从事农作物生产的收益，这与中央的政策的初衷大相径庭。

从历史上看，中国对于粮食安全一直抓得很紧，指导思想上走了一些弯路。特别值得注意的是，所有上述这些政策没有能够触及到制约农业产业化发展和粮食生产的核心问题，即：粮食的价格，粮食生产的投入产出比，以及从事农业生产时其社会资源和社会机会的占有的公平性问题。

中国粮食的生产和供应水平长期处于“紧平衡”状态，未来也仍将如此，这是由于市场供求关系所决定的。在粮食生产和供应出现缺口的情况下，粮食的价格自然增加，农民粮食生产的积极性有所提升，来年的生产投入就会加大，供应量就会增多；然而，供应量一旦增大，市场的容量有限，粮食价格自然下跌，农民生产的积极性受到伤害而会该种其他作物，来年的生产和供应就会减少。这种周期性的规律周而复始，国家可以通过政策杠杆有所调节和缓解，但是无法改变其运转基本规律。

长期以来，制约中国粮食生产水平和供应总量的因素有自然的因素和社会的人为因素两个方面。其中自然因素主要是两个：

1.耕地数量和质量。这是硬性的制约因素。国家政策制定的基本方向是减少耕地的流失、保持和改造耕地质量以及提升耕地有利用效率。

2.水资源的制约因素和节水灌溉技术的发展。中国是水资源非常匮乏的国家，人均水资源是世界平均水品的六分之一，这一制约因素也将长期困扰农业的发展。

总的来说，政府的政策在影响自然制约因素方面是长期的，但是其主要作用是减少损失，提高资源利用率，难以带来增量的影响，因而，政府政策在这方面的影响力度也是有限的。

在影响粮食生产和供应总量的社会的人为因素方面，也有两个主要的因素：

1.粮食价格。从长期看，粮食价格会极大影响社会资本在农业领域内的投资方向和力度，影响农业科研的投入和农业技术的提升速度；从短期看，粮食价格会影响农业生产投入的力度和农户的积极性。国家的相应价格政策和价格走势，对于中短期和长期的影响都很大。

2.粮食的收储和调节能力。由于粮食是大宗商品，受年际之间和地域不同天气影响极大，粮食价格与供应量之间呈明显的负相关关系，因而会极大影响来年的粮食生产的投入和产出水平。国家的收储和调节政策和能力建设对于短期的粮食生产的产量影响很大。

社会的人为因素对于粮食生产和供应总量方面的影响是巨大的，政府相关政策的杠杆作用也是巨大的。

我们汇总和分析政府相关政策的影响力则如下表所示。

在上述的这些主要制约粮食生产的因素中，粮食的价格和耕地的数量和质量的影响力都比较大，水资源条件限制因素的影响力中等，粮食收储能力其影响因局限于短期则较小；但是，政府的政策对于影响和改变上述制约因素杠杆作用是不一样的：在人为的因素方面影响力都较大，在自然因素方面影响力都相对有限。因此，国家政策对于改变和提高中国长期粮食生产供应能力影响的大小，就可以通过以上的逻辑分析排出优先次序。它们分别是：

1.粮食价格；

2.耕地的数量和质量；

3.水资源供应和节水灌溉能力；

4.粮食收储和调节能力。

因此笔者认为，逐步调整和提升粮食价格，使得农业和粮食生产不会出现价格倒挂，并能够持续不断地吸引社会资本投入和农业科学技术的投入，提升农业生产的科学技术水平和生产效率，会有效遏制其他产业对于农业耕地的蚕食，缩小农业与其他产业在社会资源和机会占有的不公平性，这才是确保中国长期粮食安全的最有效的途径。