新时期：应把优化生产力布局作为推动我国区域协调发展的重要抓手

马庆斌

新时期，推动区域协调发展，缩小区域发展差距，以挖掘经济增长潜力，成为一个推动我国宏观经济平稳较快发展的重要突破口。

十八届三中全会提出，在经济发展中，要发挥市场的决定性作用，同时也要发挥好政府的引导作用，这个理论同样适用于推动我国区域协调发展。那么，在市场经济条件下，政府如何更好地发挥引导作用呢？历史经验告诉我们，在国家层面上，对重大基础设施、重大产业项目等生产力要素进行科学布局推动区域经济协调发展，是我国经济持续健康发展的重要经验。在新时期，应针对区域协调发展中的突出问题，制订相应的政策，在发挥市场决定性作用的同时，善于运用“生产力布局”这个政策工具，推动区域协调发展，促进经济全面可持续发展。

一、市场经济条件下，政府运用“生产力布局”政策工具的重要性

所谓生产力，通俗地讲就是一个国家（地区、城市）生产的能力，一般由劳动力、资本和技术等基本要素构成，也可以包括水电路气等基础设施、工厂等硬件。计划经济时期，政府大包大揽，几乎所有的生产要素，包括劳动力在内都是投入产出表的一个指标，由此，基础设施建设以及企业工厂等生产力的布局是一个行政指令的结果，或者说都是政府的行为。在市场经济条件下，生产力的要素可以划分为市场和政府两个领域，市场中最重要、最有活力的细胞是企业，企业的行为更多的是利润最大化目标下的选择，政府则需要在经济发展的公共产品或准公共产品等方面发挥作用，尤其是基础设施建设比如铁路、公路、机场，水利设施建设以及城市的水电路气和垃圾处理等是政府可以发挥引导作用的“生产力”要素。那么，这些政府影响下的“生产力”要素在哪里建、建多少、建设的融资方式等都需要遵循市场原则，同时也要体现政府推动区域协调发展的战略意图。因此，在新的时期，政府善于运用“生产力布局”这个政策工具，发挥财政的“四两拨千斤”的引导作用，促进我国的区域经济协调发展具有重要的意义。

二、优化生产力布局是实现我国区域协调发展的重要经验

建国以来，针对不同时期区域经济发展的特点，我国不断调整区域发展战略，科学运用“生产力布局”这个政策工具来促进区域协调发展，从建国之初提出处理好沿海内地关系，到后来的“三线”建设，再到改革开放后从沿海开放逐步扩展到沿边、沿江的全方位开放格局，前些年，我国提出和实施“四大板块”为核心的区域发展总体战略以及主体功能区战略，近期中央又提出关于再造长江黄金水道、共同建设丝绸之路经济带等战略，2014年“两会”上，国家提出培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑。

三、区域协调发展中存在的突出问题

（一）生产力布局的市场化程度有待提升

目前，各地区各行业产业重复建设问题仍很突出。一是结构趋同，很多地区都把新能源、汽车、重化工作为本地区的支柱产业，地区间产业结构、城市建设雷同，特色不突出；二是方式趋同，经济技术开发区和高新技术开发区是各地政府推动产业集聚发展的重要手段，但各地开发区的功能定位与产业布局大同小异。

（二）生产力布局与主体功能区规划的衔接有待加强

部分地区生产力布局与环境承载力不匹配。一些生态环境承载力较高的地区，要素聚集度不高，经济活动不够活跃；而一些生态环境承载力弱的地区，却过度开发，超出了生态环境承载能力。生产力空间布局与生态环境承载力的不协调造成资源和要素配置效率损失，带来交通拥堵、环境污染和生态恶化等一系列问题。

（三）促进区域协调发展的合作机制有待完善

一是推动区域协调发展的财税体制、生态环境污染补偿机制尚未建立，导致区域之间在发展规划、基础设施和产业发展等方面往往缺乏必要的协调与合作；二是在一些行业和地区，相互封锁、市场分割和恶性竞争的状态仍然比较严重，使得整体利益受损；三是由于户籍、社保、基本公共服务等方面的制度性缺陷，生产要素特别是劳动力在空间上流动不畅，降低了资源配置效率。

（四）中西部地区的发展潜力有待发挥

中西部地区的基础设施条件处于滞后状态，严重制约经济发展，现有的优惠政策还不足以支撑其承接劳动密集型、环境友好型产业的转移，需要加快研究制定差别化的经济政策。此外，中西部对外开放进程相对滞后，需要加快推进向西开放，通过打造新的对外开放高地，形成以开放促发展的新局面。

四、新时期推进区域协调发展主要原则

（一）坚持统筹规划，协调发展

区域协调发展要服从全国一盘棋，同时突出重点，集中精力解决制约区域发展的突出矛盾和主要问题。针对制约区域协调发展的市场机制、交通设施、资源价格等问题，制订更加具有针对性的区域政策。

（二）坚持优势互补，提质增效

依据各区域的经济发展水平、要素禀赋、区位条件等，科学制订产业发展规划，实现区域间优势互补，避免产业结构雷同，以推动区域协调发展，提高经济发展质量。

（三）坚持利益共享，公平分配

区域协调发展的核心是区域间利益的协调，打破GDP至上的发展理念，在主体功能区战略的指导下，各个区域在经济发展和生态环境保护方面各有侧重。建立健全区域间的补偿机制，完善政绩考核评价体系，实现发展成果在区域间公平分配。

（四）坚持市场驱动，激励先进

新时期，推进区域协调发展，应将发挥市场决定性作用和更好发挥政府引导作用结合起来。善于选择有条件的区域，加大政策扶持力度，培育新的区域经济带，要一手抓条件较好地区的开发开放，培育形成新的增长极，发挥其辐射带动作用；一手抓欠发达地区发展，增强其自我发展能力。

五、打造新的区域经济增长极和实行优化开发的政策措施

（一）打造新的区域经济增长极

在大江大河、大湖泊和大海湾等流域经济区以及高速公路和高铁沿线，尤其是中西部地区，选择若干城市，加大政策扶持力度，打造成新的区域经济增长极，发挥其辐射带动作用，培育形成新的区域经济带，作为推动区域协调发展的战略支撑。建议近期着力制定具有全局意义的跨区域规划，主要包括长江黄金水道建设、洞庭湖生态经济区、淮河经济带、环渤海经济圈等。加快对陆上和海上丝绸之路的研究和规划工作，以向西开放为突破，形成东联西进的区域发展新格局。

（二）逐步完善国家规划指导下的市场化区域协调机制

一是制定国家层面的区域发展规划，发挥地方政府引导、企业主导、各地方经济组织协力推动的区域发展机制；二是制定切合地方实际特点、可操作性较强的政策措施；三是善于运用区域政策、区域规划、区域法规等经济法律手段和市场力量。

（三）以开放促开发，推动沿边区域发展

在深入推进跨境经济合作区、边境经济区等特殊经济合作区试验的基础上，适时在沿边地区开展自由贸易试验区试点工作。近期，在加快制定沿边开放开发规划的同时，建议着力打造新疆沿边经济带等向西开放的桥头堡，服务于构建新丝绸之路经济带；加快推进亚太地区基础设施互联互通的规划和建设工作，尽快筹建亚洲基础设施投资银行。

（四）推动以城市群为增长核心的区域协调战略

未来一段时期，城市群将成为拉动区域经济发展的核心载体。建议在现有的珠江三角洲、长江三角洲和京津冀等三大城市群的基础上，在中西部地区的长江中游地区、成（都）渝（重庆）、新疆天山北坡等地区选择培育若干有潜力的城市群。建议尽快启动跨渤海湾海峡跨海通道建设的规划和论证工作，打通东北地区和东部沿海地区的经济联系，构建更加畅通的物流通道，服务于环渤海城市群发展。

（五）从国家层面加强对产业发展的规划指导

无论是向产业链的中上游延展、向高层次产业部门跨越还是跨地区产业转移，中央政府需制定强有力的导向性规划。重点扶持战略性企业，制定相关税收、金融以及人才政策，提高重点加工品的层次和技术含量，充分发挥集中力量办大事的制度优势，提升专业化水平，推动产业结构升级，培育具有国际竞争力的区域性产业群。

（六）构建跨区域基础设施的市场化机制

区域间基础设施互联互通是促进区域经济协调发展的重要基础。通过设立政策性金融机构、发行基础设施债券等方式，构建跨区域基础设施项目建设的市场化机制。探索设立跨区域基础设施建设的政策性金融机构。

（七）建立健全促进区域协调发展体制

一是财税体制，尽快在资源价格形成机制、资源税、环境生态补偿等重要领域推进市场化改革；二是人才培养和使用机制，加大对欠发达地区优势教育资源的财政支持，优化吸引和留住高素质人才的政策环境，如继续完善奖励和支持师范大学毕业生、中西部生源毕业生前往或返回中西部工作制度等；三是人口管理制度，推进基本公共服务均等化，破除户籍制度藩篱，推行居住证制度，根据资源环境承载能力引导人口流动，按照主体功能分区和区域协调发展战略，优化全国人口布局。

（作者单位：中国国际经济交流中心）