论人民代表大会监督存在的问题及解决途径

攀银亮

摘 要：自1954年我国确定人民代表大会制度以来，人大监督制度不断完善，人大监督对于各部门而言，是最高权力机关的监督。但是，在实践中，人大的监督工作同《宪法》和法律赋予的权力相比较，还有不小的差距，致使人民对人大监督的满意度不高。因此在构建社会主义法治社会的新形势下，研究人大监督存在的问题，完善人大监督制度，并有针对性的寻求克服问题的方法，正确行使监督权力，是实现我国社会主义科学发展的重要步骤。

关键词：人民代表大会；监督制度；问题；原因；完善

一、人大监督的概述

（一）人大监督的概念

人民代表大会监督是指各级人大及其常委会为保证宪法和法律得到贯彻实施，维护人民群众的根本利益，预防行政、司法机关滥用权力，经过法定的程序和方式对由其产生的国家机关及其工作人员的行为进行合理性、合法性检查的活动。

人大监督的内容分为工作上的监督和法律方面的监督两种。对工作的监督主要是听取和审议政府工作报告；对国民经济计划方面进行审查和批准；对国家工作人员所实施的行为进行监督。对法律的监督主要是监督宪法的实施。

二、人大对监督实施存在的问题

（一）人大监督滞后

从人大监督发展过程看，人大的监督以事后监督为主，缺少实时性的监督。对于政府行为，一般发生在违法行为的事后查处上，并且人大监督只是在法律、法规明确规定的时间上才进行监督，致使人大监督工作像是“守株待兔”等到出了问题后才去行使监督权，损失此时已经造成，这样不仅给国家和人民造成损失，而且也使人大在群众心中的地位一落千丈，导致对人大的不信任。

（二）监督权的法治不完善

宪法赋予人大听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济计划，视察、检查、调查、质询等权力，但却没有出台相应的程序法，使人大监督权没有程序可以遵循，缺乏具体操作规范，导致人大监督权不能完全行使。其次，《监督法》仅规定了人大常委会有监督权，对人大代表的监督并没有明确规定。对监督行使的方式和监督遵循的程序方面没有具体的法律程序可操作。因此，完善人大监督法律势在必行。

（三）人大监督的职权被弱化，缺乏独立性与权威性

根据《宪法》和《监督法》规定，人大监督具有最高权威性和法律性，但在实际运行中，人大监督的权力并没有得到有效的运用。首先，在我国，法律规定人大是权力机关，政府首长由人大任命，其工作受人大监督。但在实际工作中，政府领导人的产生多由党实际操作，并且政府一把手是党委，因此政府往往只会听命于党的政策，而忽视人大的领导。并且我国党政在实际很难分开，而人大又接受党的领导，无权对党进行监督，实质也是无法对政府的监督，不能真正起到监督作用。其次，人大监督政府很少采取运用法律手段，人大的监督多体现在听取汇报，审查政府工作报告中，多以举手通过为主，对撤销不适当决定、罢免、撤职等强制手段的监督方式很少触及，使《宪法》和法律赋予人大监督的权威性成为一纸空文，有名无实。

（四）人大自身对政府工作监督存在的问题

自人大监督权力确立以来，我党和政府积极推进政治体制改革，明确和扩大了人大监督权力，但监督实施情况在一定程度上仍然与建设社会主义民主、法治有很大差距。首先，人大及其常委会作为监督主体，其自身意识上存在很大问题。人大常委会成员多是退居二线岗位的老同志，认为此时已经不再拥有权力，感觉无权监督政府，另外政府往往掌握关系到国计民生的实权，人大代表害怕是自己的利益受到损失，出于自身考虑，不敢得罪政府人员。其次，在我国只是县乡两级代表的产生方式是民主选举，其它代表是由下级代表选举产生，往往下级代表不了解候选人实际情况，只是主观臆断，忽略了广大人民的意愿。并且个别代表把成为人大代表只是当做一种荣誉，政治素质、法律素质和业务素质并不高，不去了解民情，解决选民困难，甚至有时选民都无法联系到代表，这种情况完全不能适应当前新形势下开展人大监督工作的需要。

三、人大监督乏力的原因

（一）政治体制问题

我国法律规定，党在中国政治、经济、社会、文化等领域处于领导核心地位，在我国政治制度方面最基本的关系是党政关系。党组织制定政策，交由政府执行，政府只接受党的监督，忽略了人大监督。并且一个国家机关地位如何，往往取决于领导人在党组织的地位，政府领导人一般在党内地位较高，而人大领导人大多不在党委内部，使人大不能充分了解党的政策，有碍于人大对政府监督权的行使。另外，在我国现行体制中，政府掌握经济、人事等管理权力，人大没有财政来源，是得人大监督畏手畏脚，不敢大刀阔斧的实施监督权。

（二）法律完备程度不够

《监督法》的出台，弥补了人大监督的一大空白，但事实上，人大监督的法律还有所欠缺，其中对人大监督权行使手段、方式和程序都没有做出详细的规定，致使人大在监督过程中出现无法可依的情况，例如人大质询权的行使，由于法律没有规定对质询主体回避的条件，难以保证监督人员在质询中保持客观公正性，质询的对象很少针对政府有关人员等问题，使人大代表难以认真有效的进行监督质询。

（三）人大监督思想认识不到位

我国人大代表在法律上虽然被赋予大量监督权力，也规定人大代表要履行义务，整体上，我国人大代表尽职尽责，全心全意解决人民的难题，但不可否认的是，在人大监督问题上某些人大代表思想认识不到位，有的代表在监督过程中害怕影响与地方政府与党委关系，顾虑监督会得罪政府，从而影响自己利益，导致监督处处受阻，不敢监督。有的代表在监督中遇到政府的问题往往得过且过，睁一只眼闭一只眼，不能及时有效的作出处理，在事情发生后才敢进行监督的行为使监督力度大打折扣，并且在监督权行使过程中程序性监督方式多于实质性监督。

四、对现阶段我国人大监督存在的问题提出几点可行性解决途径endprint

人大监督在我国监督体系中是最高地位的监督，从理论上说应该是最强有力的监督。然而，我们也应当承认，由于政治体制、法律法规等原因，我国人大监督在实践中存在许多问题。因此，应尽快寻找出可行性解决方法，弥补人大监督存在的问题，是建设社会主义民主与法制的关键。

（一）深化政治体制改革，使人大独立行使监督权

邓小平同志提出：“我们过去发展的种种错误，固然与某些领导人的思想有关系，但是组织、工作制度方面的问题更为重要，这些制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以是好人无法做好事，甚至会走向反面。”因此，深化政治体制改革，正确处理人大与党，人大与政府的关系，是完善人大监督的重要途径。

1、处理好党与人大之间的关系

中国共产党是我国的执政党，坚持党的领导和坚持党的领导至上是毋庸置疑的。但应在坚持发挥党的领导作用前提下，处理好党与人大之间的关系。对于党的思想主张，人大坚决履行，但属于人大职权方面的问题，党必须尊重人大的权力，不能代替人大行使国家权力。因此当前处理好党与人大之间的关系是势在必行的，必须要是党的领导法制化，明确党的任务是纵览全局，发挥领导核心作用，对于应当提交人大或人大常委会讨论决定的，都必须提交，并由人大监督政府实施。

2、处理好政府与人大之间的关系

政府由人大选举产生，人大对政府人员有监督权力，政府组织人事部向国家推荐干部提请人大人命干部，就是要求人大对推荐的干部依法进行考察，因此人大对干部的任免不能流于形式。因此在实践中就要正确处理好政府与人大的关系，政府的人事组织部门推荐干部，各级人大把握好任用干部的标准，二者相结合，把有能力勤政为民的好干部任用到领导岗位上来。另外，现阶段人大活动经费大都由当地政府拨付，这就大大束缚了人大监督手脚，使人大不敢监督，害怕政府穿小鞋。为避免此种情况的大量出现，是否可以将政府对人大拨付经费由人大垂直部门拨付，使人大不受制于政府，放开手脚真正监督政府。

3、处理好人大与其它监督体系的关系

经过数十年的探索与发展，我国形成了人大监督、检察机关监督、新闻监督等一系列监督方式，监督体系已经初步建立。人大监督作为最高权力机关监督，充分发挥其监督效力非常重要，这就需要处理好与其它监督体系的配合，防止各个监督体系各自为政，相互隔离，从而影响监督力度。为此，完善监督体制，建立监督协调部门显得尤为重要。使人大在监督权行使过程中与其它监督体系相互交流，使监督效果得到提高。

（二）完善监督立法，实现人大监督法制化

1、细化人大监督法律内容，明确监督主体资格

《监督法》中人大对政府的监督只是笼统的确定，缺乏针对性。因此针对此种情况，可以从政府的工作的各个部分进行监督规范，把政府的行为分成几个部分进行监督，例如开始前准备情况的审查，实施中具体进程的审查，结束后对结果及群众满意情况的审查，保证对政府工作的每一个环节做到细节上的监督，让损害人民群众的行为无处躲藏。另外《监督法》规定监督的主体只是人大常委会，将人大忽略，人大虽然每年会期短，但人大代表人数众多，代表了全体人民利益，监督的更全面，因此《监督法》中应将监督主体扩大为人大及其常委会，并且赋予人大代表也具有监督主体资格。

2、明确违反监督法的法律责任

《监督法》赋予人大监督的权力，却没有建立起完善的法律追究责任机制。由此可能会导致监督权利的滥用，或者政府不接受监督的情形。因此建议完善《监督法》，增设“责任追究”相关法条，明确在何种情况下追究责任，从而确保人大监督真真到位。杜绝各级人大常委会的不作为，各级政府拒绝接受人大监督、阻碍监督的情形。使此种行为可能会承担法律后果，从而从监督者与被监督者两方面完善了人大监督法律体系。

（三）加强事前监督和事中监督

我国人大监督长期以来侧重于事后的惩罚性监督，应将监督关口前移，做到未雨绸缪，加强事前监督与事中监督。事前监督可以提前预防，克服事后惩罚所带来的弊端，将政府的错误行为扼杀于摇篮之中，使得政府行为更具有预防性，因此减少不必要的损失。

（四）提高人大监督人员自身素质

1、加强监督人员的学习和培训

针对监督对象所涉及的法律举办培训学习班，使监督人员在监督时知道有何种法律支撑，变得有底气，敢于监督。同时也避免某些监督人员不懂法律，错误监督、乱监督，导致政府部门对监督主体的厌恶，从而不支持人大监督，是人大丧失在政府中的威信。

2、优化监督主体组成成员结构

人大代表是人大监督主体的重要组成部分，因而代表应具有较高的政治素质和法律素质，能够代表人民意志。另外在人大闭会期间，人大常委会成为行使权力机关，但人大常委会成员多是各部门各行业领导骨干人员，身份多为兼职人大代表，并且人大代表只是其第二身份，他们多以完成本职工作为主要任务，对于委员会的监督工作难以保证完成。因此，在人大常委会人员组成上进行改革，增加专职委员比例，随时随地履行监督职能，提高人大监督人员整体监督效率。

[参考文献]

[1]李仁质.《论我国的民主监督制度》.中央社会主义学院出版，2004 第五期.

[2]乔晓阳.《人大常委会监督的内容和原则》.中国民主法制出版社，2006年11月8日，38-45.

（作者单位：四川宜宾学院法学院， 四川 宜宾 644007）endprint