转移支付制度研究

岳欣+++李慧勇

我国现行的转移支付制度在协调纵向政府间发展方面起到了好的作用，但是现行的转移支付在横向政府间的发展竞争中也带来了一些坏处，导致了地区间发展不平衡的加剧。

一、转移支付制度的现状

财政转移支付制度是一种财政制度，主要指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移。作为协调各级政府及部门间财政分配关系的手段,主要是从制度上控制并最终消除地方和部门的利益矛盾，妥善解决各级政府间的竞争，从而使各级政府有足够财政能力为本区内民众提供均等的公共服务。自1994年“分税制”改革后，我国的转移支付制度呈现以下状况：

(一）均衡地区财力水平，缩小地区间财力差异

我们考察各地政府的财力差距主要是分析各地居民收入与支出情况及预算收支情况，当不考虑转移支付因素时,可得出结论：政府间的财力差距是扩大的,尤其凸显在居民平均财政收入方面。而在考虑到现行转移支付制度实施后,以居民收入的系数来反映各地区居民的财力变化则表现为下降势头，并且这种下降的范围也愈来愈大。由此可见，我国现行的转移支付有助于促进地区间财力水平的公平化，在减小财力差异方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通过对现行转移支付制度的深入研究，我们可以看出，转移支付的计算数据在实施转移支付制度后呈明显的下滑趋势，因此对各地区财政均等化起到了一定的推动作用。

（二）缩小区域(东、中、西部)间财力差距,但效果不明显

通过分析改革前后数据指标（财政能力系数、基尼系数等指标），可发现，虽然现行的转移支付制度对地区间差异具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以彻底消除地区间差距不断扩大的趋势。我国现行的转移支付制度对于经济落后的西部地区制定了区域化发展政策，并在具体实施过程中采取带有偏向的转移支付政策，减小了三大经济区域间的财力差距，帮助中西部地区经济发展。但是缩小差距的效果不显著，现行的转移支付制度仍不能明显降低中部、西部地区内省市之间财力水平的差异，尤其是西部地区。作为我国经济发展处于垫底位置的西部地区，是中央转移支付的关键点和切入点。但是，因为在政策上对西部地区转移支付资金存在不能科学有效发放的现状，致使西部地区及辖区内省市间的财力水平差距日渐加大。所以健全和完善现行财政转移支付制度,是使地区间公共财政能力均等化和促进地区经济均衡发展的重要措施。

（三）现行财政转移支付力度小，很难修正地区间财力差距

自1994年“分税制”改革后，1996年我国又开始实行过渡期转移支付办法。但是该办法无法起到使地方财力均等化的作用，地方财力间的差距仍存在，且越来越大。这主要是因为地方政府行使政府经济职能时仍在接受着原有体制因素的影响，原有体制对地方财力影响较大。通过分析我国近年来的财政转移支付数据，可以发现，我国的转移支付结构具有明显的不公平性，无法体现均等化这一转移支付目标。我国现阶段均等化转移增长很快,但由于增长幅度小，支付力度小且受众颇广使得均等化效果不甚明显，很难修正地区间差距。我国现行的税收返还方式 —— 中央两税按基数返还地方的方式,会使绝大多数转移支付的财力失去均等化的效力。这种税收返还制度，会导致一些贫富有差距的省份之间的支配财政的政府职能与能力日益的增大，使得富省愈来愈富，贫省愈来愈贫。

（四）不同阶段转移支付制度具有不同效果

通过分析我国政府间转移支付制度的数据（1953-1998年间），在不同时期的不同经济环境和财政制度下，重点研究不同区域内各地区的财政资金的运行状况和状况因素的影响，我们可得出结论：在我国三大经济区及三大经济区内各地区的经济发展普遍存在很大差异，政府间广泛采取的“抽肥补瘦”式的政府间转移支付方式只能在中央集权的财政体制中实施。对于地方政府来说，地方财政分权只会局限在地方公共产品供应的范围内。如果中央过度分权只会助长地方保护主义的滋生，不利于建立统一的市场与发展市场经济。

（五）转移支付实施后纵向政府间财力平衡的效果显著，但横向政府间财力平衡的效果不明显

在实现纵向的中央与地方财政之间平衡问题上转移支付制度是一个重要手段，尤其是在1994年实行“分税制”财政体制改革后，财政转移支付制度在平衡中央与地方财政之间的纵向关系上发挥了重要作用。但是，1994年“分税制”财政体制改革之后实行的财政转移支付却无法有效地控制地区间主要是指横向政府间公共财政能力落差的不断扩大。我国现行的不同层级政府间的转移支付制度虽然有一定成就，并且这种转移支付在一定效力上能为区域间财政能力的平衡带来好处，但总体看来，从制定到行使，仍收效甚微，没能很好地控制好差距的加大。

二、转移支付制度改革的建议

（一）将提供均等化的公共服务作为改革目标

制定改革目标是完成改革的首要任务，因此完善转移支付制度首先要明确财政转移支付的目标提供均等化的公共服务。在我国财政转移支付改革中，将目标定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，并且公共服务不能因地区财力的不同而出现差距。完成这项目标的重点在于把经济欠发达地区作为重点，政府加大在能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业领域的投入。

（二）改变转移支付形式，合并转移支付

改变转移支付形式就要在建立科学的一般性转移支付公式的基础上，合并转移支付形式，采取一种将一般转移支付、专门转移支付和特别转移支付三者相结合的新形式。一般转移支付不带任何附加的使用条件，是在经济欠发达地区或贫困地区，使这些地区的政府有财力去行使政府的基本职能、提供与其他地区大致均等的公共服务。专门转移支付的重要性则体现在政府的服务职能上，这对于减小地区之间的差异有着十分重要的作用，并且专项转移支付也是强化中央政府宏观调控能力的重要方式。建立特别转移支出，在遭遇严重自然灾害、严重意外事故等情况时，可以及时拿出作为补救资金。一般性转移支付有助于协调区域经济发展，在现今要兼顾公平与效率两方面的原则指导下，我国目前的转移支付制度就应以一般支付为主，专门支付为辅，并且对西部贫困落后地区要制定特别的、有助于其发展的照顾政策。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：杨再梅

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我国现行的转移支付制度在协调纵向政府间发展方面起到了好的作用，但是现行的转移支付在横向政府间的发展竞争中也带来了一些坏处，导致了地区间发展不平衡的加剧。

一、转移支付制度的现状

财政转移支付制度是一种财政制度，主要指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移。作为协调各级政府及部门间财政分配关系的手段,主要是从制度上控制并最终消除地方和部门的利益矛盾，妥善解决各级政府间的竞争，从而使各级政府有足够财政能力为本区内民众提供均等的公共服务。自1994年“分税制”改革后，我国的转移支付制度呈现以下状况：

(一）均衡地区财力水平，缩小地区间财力差异

我们考察各地政府的财力差距主要是分析各地居民收入与支出情况及预算收支情况，当不考虑转移支付因素时,可得出结论：政府间的财力差距是扩大的,尤其凸显在居民平均财政收入方面。而在考虑到现行转移支付制度实施后,以居民收入的系数来反映各地区居民的财力变化则表现为下降势头，并且这种下降的范围也愈来愈大。由此可见，我国现行的转移支付有助于促进地区间财力水平的公平化，在减小财力差异方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通过对现行转移支付制度的深入研究，我们可以看出，转移支付的计算数据在实施转移支付制度后呈明显的下滑趋势，因此对各地区财政均等化起到了一定的推动作用。

（二）缩小区域(东、中、西部)间财力差距,但效果不明显

通过分析改革前后数据指标（财政能力系数、基尼系数等指标），可发现，虽然现行的转移支付制度对地区间差异具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以彻底消除地区间差距不断扩大的趋势。我国现行的转移支付制度对于经济落后的西部地区制定了区域化发展政策，并在具体实施过程中采取带有偏向的转移支付政策，减小了三大经济区域间的财力差距，帮助中西部地区经济发展。但是缩小差距的效果不显著，现行的转移支付制度仍不能明显降低中部、西部地区内省市之间财力水平的差异，尤其是西部地区。作为我国经济发展处于垫底位置的西部地区，是中央转移支付的关键点和切入点。但是，因为在政策上对西部地区转移支付资金存在不能科学有效发放的现状，致使西部地区及辖区内省市间的财力水平差距日渐加大。所以健全和完善现行财政转移支付制度,是使地区间公共财政能力均等化和促进地区经济均衡发展的重要措施。

（三）现行财政转移支付力度小，很难修正地区间财力差距

自1994年“分税制”改革后，1996年我国又开始实行过渡期转移支付办法。但是该办法无法起到使地方财力均等化的作用，地方财力间的差距仍存在，且越来越大。这主要是因为地方政府行使政府经济职能时仍在接受着原有体制因素的影响，原有体制对地方财力影响较大。通过分析我国近年来的财政转移支付数据，可以发现，我国的转移支付结构具有明显的不公平性，无法体现均等化这一转移支付目标。我国现阶段均等化转移增长很快,但由于增长幅度小，支付力度小且受众颇广使得均等化效果不甚明显，很难修正地区间差距。我国现行的税收返还方式 —— 中央两税按基数返还地方的方式,会使绝大多数转移支付的财力失去均等化的效力。这种税收返还制度，会导致一些贫富有差距的省份之间的支配财政的政府职能与能力日益的增大，使得富省愈来愈富，贫省愈来愈贫。

（四）不同阶段转移支付制度具有不同效果

通过分析我国政府间转移支付制度的数据（1953-1998年间），在不同时期的不同经济环境和财政制度下，重点研究不同区域内各地区的财政资金的运行状况和状况因素的影响，我们可得出结论：在我国三大经济区及三大经济区内各地区的经济发展普遍存在很大差异，政府间广泛采取的“抽肥补瘦”式的政府间转移支付方式只能在中央集权的财政体制中实施。对于地方政府来说，地方财政分权只会局限在地方公共产品供应的范围内。如果中央过度分权只会助长地方保护主义的滋生，不利于建立统一的市场与发展市场经济。

（五）转移支付实施后纵向政府间财力平衡的效果显著，但横向政府间财力平衡的效果不明显

在实现纵向的中央与地方财政之间平衡问题上转移支付制度是一个重要手段，尤其是在1994年实行“分税制”财政体制改革后，财政转移支付制度在平衡中央与地方财政之间的纵向关系上发挥了重要作用。但是，1994年“分税制”财政体制改革之后实行的财政转移支付却无法有效地控制地区间主要是指横向政府间公共财政能力落差的不断扩大。我国现行的不同层级政府间的转移支付制度虽然有一定成就，并且这种转移支付在一定效力上能为区域间财政能力的平衡带来好处，但总体看来，从制定到行使，仍收效甚微，没能很好地控制好差距的加大。

二、转移支付制度改革的建议

（一）将提供均等化的公共服务作为改革目标

制定改革目标是完成改革的首要任务，因此完善转移支付制度首先要明确财政转移支付的目标提供均等化的公共服务。在我国财政转移支付改革中，将目标定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，并且公共服务不能因地区财力的不同而出现差距。完成这项目标的重点在于把经济欠发达地区作为重点，政府加大在能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业领域的投入。

（二）改变转移支付形式，合并转移支付

改变转移支付形式就要在建立科学的一般性转移支付公式的基础上，合并转移支付形式，采取一种将一般转移支付、专门转移支付和特别转移支付三者相结合的新形式。一般转移支付不带任何附加的使用条件，是在经济欠发达地区或贫困地区，使这些地区的政府有财力去行使政府的基本职能、提供与其他地区大致均等的公共服务。专门转移支付的重要性则体现在政府的服务职能上，这对于减小地区之间的差异有着十分重要的作用，并且专项转移支付也是强化中央政府宏观调控能力的重要方式。建立特别转移支出，在遭遇严重自然灾害、严重意外事故等情况时，可以及时拿出作为补救资金。一般性转移支付有助于协调区域经济发展，在现今要兼顾公平与效率两方面的原则指导下，我国目前的转移支付制度就应以一般支付为主，专门支付为辅，并且对西部贫困落后地区要制定特别的、有助于其发展的照顾政策。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：杨再梅

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我国现行的转移支付制度在协调纵向政府间发展方面起到了好的作用，但是现行的转移支付在横向政府间的发展竞争中也带来了一些坏处，导致了地区间发展不平衡的加剧。

一、转移支付制度的现状

财政转移支付制度是一种财政制度，主要指中央政府(或上级政府)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转移。作为协调各级政府及部门间财政分配关系的手段,主要是从制度上控制并最终消除地方和部门的利益矛盾，妥善解决各级政府间的竞争，从而使各级政府有足够财政能力为本区内民众提供均等的公共服务。自1994年“分税制”改革后，我国的转移支付制度呈现以下状况：

(一）均衡地区财力水平，缩小地区间财力差异

我们考察各地政府的财力差距主要是分析各地居民收入与支出情况及预算收支情况，当不考虑转移支付因素时,可得出结论：政府间的财力差距是扩大的,尤其凸显在居民平均财政收入方面。而在考虑到现行转移支付制度实施后,以居民收入的系数来反映各地区居民的财力变化则表现为下降势头，并且这种下降的范围也愈来愈大。由此可见，我国现行的转移支付有助于促进地区间财力水平的公平化，在减小财力差异方面起到了一定的作用，但是也不能忽略仍然存在的不公平局面。通过对现行转移支付制度的深入研究，我们可以看出，转移支付的计算数据在实施转移支付制度后呈明显的下滑趋势，因此对各地区财政均等化起到了一定的推动作用。

（二）缩小区域(东、中、西部)间财力差距,但效果不明显

通过分析改革前后数据指标（财政能力系数、基尼系数等指标），可发现，虽然现行的转移支付制度对地区间差异具有均等化的作用,但是效力微弱，不足以彻底消除地区间差距不断扩大的趋势。我国现行的转移支付制度对于经济落后的西部地区制定了区域化发展政策，并在具体实施过程中采取带有偏向的转移支付政策，减小了三大经济区域间的财力差距，帮助中西部地区经济发展。但是缩小差距的效果不显著，现行的转移支付制度仍不能明显降低中部、西部地区内省市之间财力水平的差异，尤其是西部地区。作为我国经济发展处于垫底位置的西部地区，是中央转移支付的关键点和切入点。但是，因为在政策上对西部地区转移支付资金存在不能科学有效发放的现状，致使西部地区及辖区内省市间的财力水平差距日渐加大。所以健全和完善现行财政转移支付制度,是使地区间公共财政能力均等化和促进地区经济均衡发展的重要措施。

（三）现行财政转移支付力度小，很难修正地区间财力差距

自1994年“分税制”改革后，1996年我国又开始实行过渡期转移支付办法。但是该办法无法起到使地方财力均等化的作用，地方财力间的差距仍存在，且越来越大。这主要是因为地方政府行使政府经济职能时仍在接受着原有体制因素的影响，原有体制对地方财力影响较大。通过分析我国近年来的财政转移支付数据，可以发现，我国的转移支付结构具有明显的不公平性，无法体现均等化这一转移支付目标。我国现阶段均等化转移增长很快,但由于增长幅度小，支付力度小且受众颇广使得均等化效果不甚明显，很难修正地区间差距。我国现行的税收返还方式 —— 中央两税按基数返还地方的方式,会使绝大多数转移支付的财力失去均等化的效力。这种税收返还制度，会导致一些贫富有差距的省份之间的支配财政的政府职能与能力日益的增大，使得富省愈来愈富，贫省愈来愈贫。

（四）不同阶段转移支付制度具有不同效果

通过分析我国政府间转移支付制度的数据（1953-1998年间），在不同时期的不同经济环境和财政制度下，重点研究不同区域内各地区的财政资金的运行状况和状况因素的影响，我们可得出结论：在我国三大经济区及三大经济区内各地区的经济发展普遍存在很大差异，政府间广泛采取的“抽肥补瘦”式的政府间转移支付方式只能在中央集权的财政体制中实施。对于地方政府来说，地方财政分权只会局限在地方公共产品供应的范围内。如果中央过度分权只会助长地方保护主义的滋生，不利于建立统一的市场与发展市场经济。

（五）转移支付实施后纵向政府间财力平衡的效果显著，但横向政府间财力平衡的效果不明显

在实现纵向的中央与地方财政之间平衡问题上转移支付制度是一个重要手段，尤其是在1994年实行“分税制”财政体制改革后，财政转移支付制度在平衡中央与地方财政之间的纵向关系上发挥了重要作用。但是，1994年“分税制”财政体制改革之后实行的财政转移支付却无法有效地控制地区间主要是指横向政府间公共财政能力落差的不断扩大。我国现行的不同层级政府间的转移支付制度虽然有一定成就，并且这种转移支付在一定效力上能为区域间财政能力的平衡带来好处，但总体看来，从制定到行使，仍收效甚微，没能很好地控制好差距的加大。

二、转移支付制度改革的建议

（一）将提供均等化的公共服务作为改革目标

制定改革目标是完成改革的首要任务，因此完善转移支付制度首先要明确财政转移支付的目标提供均等化的公共服务。在我国财政转移支付改革中，将目标定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，并且公共服务不能因地区财力的不同而出现差距。完成这项目标的重点在于把经济欠发达地区作为重点，政府加大在能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业领域的投入。

（二）改变转移支付形式，合并转移支付

改变转移支付形式就要在建立科学的一般性转移支付公式的基础上，合并转移支付形式，采取一种将一般转移支付、专门转移支付和特别转移支付三者相结合的新形式。一般转移支付不带任何附加的使用条件，是在经济欠发达地区或贫困地区，使这些地区的政府有财力去行使政府的基本职能、提供与其他地区大致均等的公共服务。专门转移支付的重要性则体现在政府的服务职能上，这对于减小地区之间的差异有着十分重要的作用，并且专项转移支付也是强化中央政府宏观调控能力的重要方式。建立特别转移支出，在遭遇严重自然灾害、严重意外事故等情况时，可以及时拿出作为补救资金。一般性转移支付有助于协调区域经济发展，在现今要兼顾公平与效率两方面的原则指导下，我国目前的转移支付制度就应以一般支付为主，专门支付为辅，并且对西部贫困落后地区要制定特别的、有助于其发展的照顾政策。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）

责任编辑：杨再梅

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