对鄂尔多斯市经济发展的浅析及 破解“资源诅咒”的建议

闫爱民

一、鄂尔多斯市基本情况及存在的问题

鄂尔多斯依托“羊、煤、土、气”等丰富的资源优势、三省接壤内通外联的区位优势、抓住了改革开放的有利时机，经过30多年的奋斗，已成为内蒙古经济实力最强和最具活力的区域，2012年地区综合经济实力位列全国地级市第32位，2013年地区生产总值为3955.9亿元，经济实力进一步增强①。三产的结构不断优化，从1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三产比例为2.5:59.9:37.6②。但经济发展不平衡，产业转型未完成，外部环境变化剧烈等因素交织，致其也积攒了不少问题，“资源诅咒”现象明显，正在制约鄂尔多斯经济的健康发展。究其原因，主要有以下几方面：

（一）“一煤独大”特征明显，产业转型步履艰难

鄂尔多斯的发展主要得益于煤炭采掘业及其相关行业的快速发展,经济对煤炭行业的依赖较强，2013年全市煤炭开采和洗选业实现工业增加值1224.8亿元，占规模以上工业增加值64%③，煤炭价格的持续下跌对地区整体经济影响较大。为加快产业转型，政府曾出台“以资源换项目”政策，但实际运行中，部分引入的企业尚未实现当初的愿景，产业转型刚进入发展期即遭遇宏观经济下行，企业对未来形势判断不明，进一步增加了产业转型难度。

（二）固定资产投资是经济发展主要动力，消费拉动明显不足

2007-2013年全市固定资产投资累计达13226.72亿元④，年均增速为26%，对经济增长的贡献率达70%。相比而言, 出口微乎其微，消费对当地经济增长的贡献有限，推动消费的第三产业发展相对滞后。由于消费通道不足，鄂尔多斯居民消费能力常常体现在异地，当地人们选择财富保值的方式更偏向于投资房地产和民间借贷，进而助推了经济泡沫的形成。

（三）地区信用环境转劣，资金流动性风险加剧

鄂尔多斯民间借贷曾普遍存在，主要投向房地产、煤炭及相关行业，随着煤炭价格下跌，房地产调控政策的实施，银行信贷紧缩，大量民间资本被套牢，“三角债”矛盾逐步显现，银行业金融机构不良贷款上升，截至2013年底地区不良贷款率为4.12%，高于全区平均水平1.89个百分点⑤，外加媒体负面报道的增多，使当地金融生态环境出现转劣迹象，民间资本流通减速，地区资金流动性风险凸现。

（四）房地产供需失衡，挤压泡沫尚需时日

截至2013年末，鄂尔多斯市常住人口201.75万⑥，市区人口约65万。2013年该市房地产开发施工面积达2622.65万平方米⑦。根据鄂尔多斯市统计，全市现住户均住房1.35套，人均居住面积50平方米，截至2013年底，鄂尔多斯市未销售住宅近4万套⑧，大量楼盘空置，进一步影响整体经济发展，同时也给投资者带来负面印象。

（五）基础设施建设超前，政府负担增加

伴随着鄂尔多斯经济的快速发展，为提高人民生活水平、打造良好投资环境，鄂尔多斯加大基础设施建设，但由于目前尚未形成有效的产业支撑集群，无法实现地区人口的集聚效应，相反大量流动人口受宏观经济下行减少明显，与完善的基础设施建设和运行形成矛盾。同时也大量增加了政府债务规模，高额的政府债务又进一步影响了政府对资金使用的决策，使政府在经济下行期对经济发展和产业结构调整的引导和推动作用减弱。

二、鄂尔多斯地区发展情况分析

在新的发展时期，综合分析鄂尔多斯经济发展的外部环境、内部因素，分析鄂尔多斯经济发展的优势、劣势、机遇、策略，总结如下：

三、鄂尔多斯可持续发展的意见和建议

（一）国内外资源型城市可持续发展借鉴

纵观国内外资源型城市成功转型案例，主要有以下几种模式：

1.产业转换模式。这种模型主要特征是在政府强势主导下，通过规划引领，政策导向，引进新兴发展产业，逐步摆脱对原有资源依赖，实现新的经济增长极。以迪拜为例，其依托石油开采及转口贸易积累了大批财富，在此基础上，充分发挥区位优势和高度自由的制度环境，通过发展“眼球经济”和推行高福利政策，立起以房地产、旅游、金融贸易等高端消费性服务业为主的产业发展模式，实现城市的转型。这种模式的主要问题是风险大，不具推广性和深度借鉴，但汲取出可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是加强城市宣传，建立城市品牌，提高城市国际知名度；二是提高城市的开放性程度，吸取外资和推进城市的国际化进程。

2.产业演替模式。以德国鲁尔为例，其依托煤炭资源，发展装备制造，鲁尔的衰落也与煤炭成本的提升和石油时代的到来有很大关系，鲁尔的转型属于完全“植入式”的转型模式，即通过生态修复、发展文化创意产业及现代服务业而实现地区的复兴。有人说当前的鄂尔多斯与曾经的鲁尔非常相像，从鲁尔的发展中，可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是降低对国有大型企业和外来企业的依赖，积极培育地方企业及特色优势产业集群；二是努力吸引外来资金和技术，扶持新兴产业。

3.产业演进和多元培育共进的模式。这是一种全面发展模式，以休斯顿为例，其依托石油，发展石油化工、冶炼等相关产业，形成了较强的制造业集群，同时通过政府的强势引导，植入现代高端服务业和高新产业，形成了多个主导产业链条。从传统能源城市跨越到以健康养生、医药等为主的现代高端服务业的产业和以宇航业发展为契机的“高新技术产业”，随着多元产业的发展，带来现代服务业的快速发展。该种模式可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是转型的重点在于通过政府的合理引导，充分利用本地和外来两种资本，撬动全社会各方面的力量共同参与转型；二是减少对能源产业的过度依赖，加强新兴产业的培养；三是发挥政府在转型过程中的引导作用。

（二）鄂尔多斯可持续发展建议

为摆脱依赖资源经济的现状, 鄂尔多斯在转变经济发展方式上进行了积极探索和有益尝试, 树立了“依靠资源但不依赖资源”的观念, 提出了“结构转型、创新强市”的发展战略, 通过深化产业链, 增加产品附加值，引入高端制造业,发展非能源产业等措施, 已初见成效。但资源型产业对鄂尔多斯的影响是深远的, 摆脱“资源诅咒”的影响是一个全局性和系统性的工程, 在借鉴资源型城市成功转型经验的基础上，结合鄂尔多斯地区区情，建议加强以下几方面工作：

1.统筹规划,调整产业结构。经济的转型是一项长期的系统工程，在开发资源成功走出贫困的门槛后, 鄂尔多斯还要立足资源优势,落实自治区“8337”发展思路，延伸产业链,发展煤-电、煤-油和煤化工等,提高煤炭的转化效率,尤其要注重使资源开发同高附加值的产业相结合。在继续强化资源产业的同时,要立足地域优势,从实际出发, 有选择的发展接续产业，将经济增长的方式由单一结构转到多级驱动。例如,发挥鄂尔多斯地处“金三角”的核心位置发展现代物流业; 利用地域优势发展光伏和林沙产业;利用自然生态和人文历史条件发展文化旅游业等。

2.充分发挥金融的引领作用。首先要建立良好的地区金融生态环境，加强金融支持相关法律法规的建设，包括加快信用体系方面的立法与执法步伐等。其次要逐步提升并完善金融体系。加快地区金融体制改革，推动将鄂尔多斯市作为国家金融改革试点，放宽投资金融的限制，增强金融支持实体经济的力度。同时加快引入机构、引进资本、建立多层次的金融服务体系的步伐，利用当地充足的资金优势迅速做大做强金融产业来支持经济发展。最后是防范和化解金融风险。通过强化金融监管工作，银行间风险信息共享，发挥综合实力研究化解各类金融风险。

3.转换投资方式,刺激民间消费。从经济增长动力看, 当前鄂尔多斯存在过分依赖投资、消费拉动不足的状况。因此, 要着眼于长期持续发展, 在扩大投资的同时注重激发消费拉动的内生活力。首先, 适当控制投资规模, 调整投资结构,使鄂尔多斯充分利用资源开发带来的收益发展相关产业, 通过宏观调控和市场机制逐步引导各类投资有序进入制造业和其他接续产业, 将本地的资源优势转化为资本优势, 最终转化为经济优势。其次，在控制投资规模和优化投资结构的同时, 也要刺激民间消费, 调整投资与消费的比例，这需要地方政府支持大力发展第三产业，推动建立对应的消费渠道。

4.推动呼包鄂、呼包银榆经济发展圈建设，扬长补短，实现区域经济的持续协调发展。呼包鄂、呼包银榆经济发展圈的提出，对促进鄂尔多斯产业结构调整、实现区域内产业合理布局、解决水资源约束、实现人口规模效应创造了绝佳的机遇，鄂尔多斯要抓住机遇，用好、用足国家出台的各项政策，在高效开发利用资源、推动产业集聚发展和强化科技人才支撑过程中，结合国家城镇化建设步调，完善城市基础设施建设，实现资源合理配置和人口的合理流动，弥补地区资源富集而人口不足的局面，并解决当地房地产市场问题，在建设国家新型能源城市过程中，构建起“多元发展、多级支撑”的现代产业体系。

5.加强人力资本和科学技术投资, 鼓励创新, 形成智力优势。充足的人力资本和持续技术创新是避免“资源诅咒”发生的另一个重要措施。首先, 从人力资本的培养上看,提高教育投入, 健全相关政策措施，制定经济发展急需专业人才目录，建立人才引入和激励机制。其次, 从人力资本的配置上看, 培育和发展有比较优势的劳动密集型企业, 使人力资本能够发挥其中的优势。最后, 从人力资本的发挥看,鼓励企业进行技术创新, 盘活人才存量, 提升人才效能。政府需要从政策、资金、信息等方面为企业创造良好的创新氛围, 通过设立科技创新基金支持企业研发；引导企业提取科技开发经费加大科技投入；在企业陷入研发的“两难”境地时,发挥财政的作用, 积极给予支持。

6.合理调节分配机制, 完善社会保障机制,促进社会协调发展。首先, 破除城乡壁垒, 加强劳动力转移, 从根本上提高贫困人口的经济水平。其次, 注重初次分配, 强调社会公平。调整资本要素所得和劳动要素所得之间的比例关系, 提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重,使资源红利能够为更多人所共享。最后, 要健全社会保障体系, 加大财政支持力度，扩大社会保障范围和力度等, 提高低收入群体的福利待遇。

数据来源：①②④⑥⑦2013年鄂尔多斯市统计公报；③鄂尔多斯市统计局网站；⑤鄂尔多斯市银监局统计；⑧鄂尔多斯市长廉素讲话。

责任编辑：杨再梅

一、鄂尔多斯市基本情况及存在的问题

鄂尔多斯依托“羊、煤、土、气”等丰富的资源优势、三省接壤内通外联的区位优势、抓住了改革开放的有利时机，经过30多年的奋斗，已成为内蒙古经济实力最强和最具活力的区域，2012年地区综合经济实力位列全国地级市第32位，2013年地区生产总值为3955.9亿元，经济实力进一步增强①。三产的结构不断优化，从1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三产比例为2.5:59.9:37.6②。但经济发展不平衡，产业转型未完成，外部环境变化剧烈等因素交织，致其也积攒了不少问题，“资源诅咒”现象明显，正在制约鄂尔多斯经济的健康发展。究其原因，主要有以下几方面：

（一）“一煤独大”特征明显，产业转型步履艰难

鄂尔多斯的发展主要得益于煤炭采掘业及其相关行业的快速发展,经济对煤炭行业的依赖较强，2013年全市煤炭开采和洗选业实现工业增加值1224.8亿元，占规模以上工业增加值64%③，煤炭价格的持续下跌对地区整体经济影响较大。为加快产业转型，政府曾出台“以资源换项目”政策，但实际运行中，部分引入的企业尚未实现当初的愿景，产业转型刚进入发展期即遭遇宏观经济下行，企业对未来形势判断不明，进一步增加了产业转型难度。

（二）固定资产投资是经济发展主要动力，消费拉动明显不足

2007-2013年全市固定资产投资累计达13226.72亿元④，年均增速为26%，对经济增长的贡献率达70%。相比而言, 出口微乎其微，消费对当地经济增长的贡献有限，推动消费的第三产业发展相对滞后。由于消费通道不足，鄂尔多斯居民消费能力常常体现在异地，当地人们选择财富保值的方式更偏向于投资房地产和民间借贷，进而助推了经济泡沫的形成。

（三）地区信用环境转劣，资金流动性风险加剧

鄂尔多斯民间借贷曾普遍存在，主要投向房地产、煤炭及相关行业，随着煤炭价格下跌，房地产调控政策的实施，银行信贷紧缩，大量民间资本被套牢，“三角债”矛盾逐步显现，银行业金融机构不良贷款上升，截至2013年底地区不良贷款率为4.12%，高于全区平均水平1.89个百分点⑤，外加媒体负面报道的增多，使当地金融生态环境出现转劣迹象，民间资本流通减速，地区资金流动性风险凸现。

（四）房地产供需失衡，挤压泡沫尚需时日

截至2013年末，鄂尔多斯市常住人口201.75万⑥，市区人口约65万。2013年该市房地产开发施工面积达2622.65万平方米⑦。根据鄂尔多斯市统计，全市现住户均住房1.35套，人均居住面积50平方米，截至2013年底，鄂尔多斯市未销售住宅近4万套⑧，大量楼盘空置，进一步影响整体经济发展，同时也给投资者带来负面印象。

（五）基础设施建设超前，政府负担增加

伴随着鄂尔多斯经济的快速发展，为提高人民生活水平、打造良好投资环境，鄂尔多斯加大基础设施建设，但由于目前尚未形成有效的产业支撑集群，无法实现地区人口的集聚效应，相反大量流动人口受宏观经济下行减少明显，与完善的基础设施建设和运行形成矛盾。同时也大量增加了政府债务规模，高额的政府债务又进一步影响了政府对资金使用的决策，使政府在经济下行期对经济发展和产业结构调整的引导和推动作用减弱。

二、鄂尔多斯地区发展情况分析

在新的发展时期，综合分析鄂尔多斯经济发展的外部环境、内部因素，分析鄂尔多斯经济发展的优势、劣势、机遇、策略，总结如下：

三、鄂尔多斯可持续发展的意见和建议

（一）国内外资源型城市可持续发展借鉴

纵观国内外资源型城市成功转型案例，主要有以下几种模式：

1.产业转换模式。这种模型主要特征是在政府强势主导下，通过规划引领，政策导向，引进新兴发展产业，逐步摆脱对原有资源依赖，实现新的经济增长极。以迪拜为例，其依托石油开采及转口贸易积累了大批财富，在此基础上，充分发挥区位优势和高度自由的制度环境，通过发展“眼球经济”和推行高福利政策，立起以房地产、旅游、金融贸易等高端消费性服务业为主的产业发展模式，实现城市的转型。这种模式的主要问题是风险大，不具推广性和深度借鉴，但汲取出可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是加强城市宣传，建立城市品牌，提高城市国际知名度；二是提高城市的开放性程度，吸取外资和推进城市的国际化进程。

2.产业演替模式。以德国鲁尔为例，其依托煤炭资源，发展装备制造，鲁尔的衰落也与煤炭成本的提升和石油时代的到来有很大关系，鲁尔的转型属于完全“植入式”的转型模式，即通过生态修复、发展文化创意产业及现代服务业而实现地区的复兴。有人说当前的鄂尔多斯与曾经的鲁尔非常相像，从鲁尔的发展中，可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是降低对国有大型企业和外来企业的依赖，积极培育地方企业及特色优势产业集群；二是努力吸引外来资金和技术，扶持新兴产业。

3.产业演进和多元培育共进的模式。这是一种全面发展模式，以休斯顿为例，其依托石油，发展石油化工、冶炼等相关产业，形成了较强的制造业集群，同时通过政府的强势引导，植入现代高端服务业和高新产业，形成了多个主导产业链条。从传统能源城市跨越到以健康养生、医药等为主的现代高端服务业的产业和以宇航业发展为契机的“高新技术产业”，随着多元产业的发展，带来现代服务业的快速发展。该种模式可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是转型的重点在于通过政府的合理引导，充分利用本地和外来两种资本，撬动全社会各方面的力量共同参与转型；二是减少对能源产业的过度依赖，加强新兴产业的培养；三是发挥政府在转型过程中的引导作用。

（二）鄂尔多斯可持续发展建议

为摆脱依赖资源经济的现状, 鄂尔多斯在转变经济发展方式上进行了积极探索和有益尝试, 树立了“依靠资源但不依赖资源”的观念, 提出了“结构转型、创新强市”的发展战略, 通过深化产业链, 增加产品附加值，引入高端制造业,发展非能源产业等措施, 已初见成效。但资源型产业对鄂尔多斯的影响是深远的, 摆脱“资源诅咒”的影响是一个全局性和系统性的工程, 在借鉴资源型城市成功转型经验的基础上，结合鄂尔多斯地区区情，建议加强以下几方面工作：

1.统筹规划,调整产业结构。经济的转型是一项长期的系统工程，在开发资源成功走出贫困的门槛后, 鄂尔多斯还要立足资源优势,落实自治区“8337”发展思路，延伸产业链,发展煤-电、煤-油和煤化工等,提高煤炭的转化效率,尤其要注重使资源开发同高附加值的产业相结合。在继续强化资源产业的同时,要立足地域优势,从实际出发, 有选择的发展接续产业，将经济增长的方式由单一结构转到多级驱动。例如,发挥鄂尔多斯地处“金三角”的核心位置发展现代物流业; 利用地域优势发展光伏和林沙产业;利用自然生态和人文历史条件发展文化旅游业等。

2.充分发挥金融的引领作用。首先要建立良好的地区金融生态环境，加强金融支持相关法律法规的建设，包括加快信用体系方面的立法与执法步伐等。其次要逐步提升并完善金融体系。加快地区金融体制改革，推动将鄂尔多斯市作为国家金融改革试点，放宽投资金融的限制，增强金融支持实体经济的力度。同时加快引入机构、引进资本、建立多层次的金融服务体系的步伐，利用当地充足的资金优势迅速做大做强金融产业来支持经济发展。最后是防范和化解金融风险。通过强化金融监管工作，银行间风险信息共享，发挥综合实力研究化解各类金融风险。

3.转换投资方式,刺激民间消费。从经济增长动力看, 当前鄂尔多斯存在过分依赖投资、消费拉动不足的状况。因此, 要着眼于长期持续发展, 在扩大投资的同时注重激发消费拉动的内生活力。首先, 适当控制投资规模, 调整投资结构,使鄂尔多斯充分利用资源开发带来的收益发展相关产业, 通过宏观调控和市场机制逐步引导各类投资有序进入制造业和其他接续产业, 将本地的资源优势转化为资本优势, 最终转化为经济优势。其次，在控制投资规模和优化投资结构的同时, 也要刺激民间消费, 调整投资与消费的比例，这需要地方政府支持大力发展第三产业，推动建立对应的消费渠道。

4.推动呼包鄂、呼包银榆经济发展圈建设，扬长补短，实现区域经济的持续协调发展。呼包鄂、呼包银榆经济发展圈的提出，对促进鄂尔多斯产业结构调整、实现区域内产业合理布局、解决水资源约束、实现人口规模效应创造了绝佳的机遇，鄂尔多斯要抓住机遇，用好、用足国家出台的各项政策，在高效开发利用资源、推动产业集聚发展和强化科技人才支撑过程中，结合国家城镇化建设步调，完善城市基础设施建设，实现资源合理配置和人口的合理流动，弥补地区资源富集而人口不足的局面，并解决当地房地产市场问题，在建设国家新型能源城市过程中，构建起“多元发展、多级支撑”的现代产业体系。

5.加强人力资本和科学技术投资, 鼓励创新, 形成智力优势。充足的人力资本和持续技术创新是避免“资源诅咒”发生的另一个重要措施。首先, 从人力资本的培养上看,提高教育投入, 健全相关政策措施，制定经济发展急需专业人才目录，建立人才引入和激励机制。其次, 从人力资本的配置上看, 培育和发展有比较优势的劳动密集型企业, 使人力资本能够发挥其中的优势。最后, 从人力资本的发挥看,鼓励企业进行技术创新, 盘活人才存量, 提升人才效能。政府需要从政策、资金、信息等方面为企业创造良好的创新氛围, 通过设立科技创新基金支持企业研发；引导企业提取科技开发经费加大科技投入；在企业陷入研发的“两难”境地时,发挥财政的作用, 积极给予支持。

6.合理调节分配机制, 完善社会保障机制,促进社会协调发展。首先, 破除城乡壁垒, 加强劳动力转移, 从根本上提高贫困人口的经济水平。其次, 注重初次分配, 强调社会公平。调整资本要素所得和劳动要素所得之间的比例关系, 提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重,使资源红利能够为更多人所共享。最后, 要健全社会保障体系, 加大财政支持力度，扩大社会保障范围和力度等, 提高低收入群体的福利待遇。

数据来源：①②④⑥⑦2013年鄂尔多斯市统计公报；③鄂尔多斯市统计局网站；⑤鄂尔多斯市银监局统计；⑧鄂尔多斯市长廉素讲话。

责任编辑：杨再梅

一、鄂尔多斯市基本情况及存在的问题

鄂尔多斯依托“羊、煤、土、气”等丰富的资源优势、三省接壤内通外联的区位优势、抓住了改革开放的有利时机，经过30多年的奋斗，已成为内蒙古经济实力最强和最具活力的区域，2012年地区综合经济实力位列全国地级市第32位，2013年地区生产总值为3955.9亿元，经济实力进一步增强①。三产的结构不断优化，从1978 年的“一、二、三”到“二、一、三”，再到“二、三、一”，截至2013年底三产比例为2.5:59.9:37.6②。但经济发展不平衡，产业转型未完成，外部环境变化剧烈等因素交织，致其也积攒了不少问题，“资源诅咒”现象明显，正在制约鄂尔多斯经济的健康发展。究其原因，主要有以下几方面：

（一）“一煤独大”特征明显，产业转型步履艰难

鄂尔多斯的发展主要得益于煤炭采掘业及其相关行业的快速发展,经济对煤炭行业的依赖较强，2013年全市煤炭开采和洗选业实现工业增加值1224.8亿元，占规模以上工业增加值64%③，煤炭价格的持续下跌对地区整体经济影响较大。为加快产业转型，政府曾出台“以资源换项目”政策，但实际运行中，部分引入的企业尚未实现当初的愿景，产业转型刚进入发展期即遭遇宏观经济下行，企业对未来形势判断不明，进一步增加了产业转型难度。

（二）固定资产投资是经济发展主要动力，消费拉动明显不足

2007-2013年全市固定资产投资累计达13226.72亿元④，年均增速为26%，对经济增长的贡献率达70%。相比而言, 出口微乎其微，消费对当地经济增长的贡献有限，推动消费的第三产业发展相对滞后。由于消费通道不足，鄂尔多斯居民消费能力常常体现在异地，当地人们选择财富保值的方式更偏向于投资房地产和民间借贷，进而助推了经济泡沫的形成。

（三）地区信用环境转劣，资金流动性风险加剧

鄂尔多斯民间借贷曾普遍存在，主要投向房地产、煤炭及相关行业，随着煤炭价格下跌，房地产调控政策的实施，银行信贷紧缩，大量民间资本被套牢，“三角债”矛盾逐步显现，银行业金融机构不良贷款上升，截至2013年底地区不良贷款率为4.12%，高于全区平均水平1.89个百分点⑤，外加媒体负面报道的增多，使当地金融生态环境出现转劣迹象，民间资本流通减速，地区资金流动性风险凸现。

（四）房地产供需失衡，挤压泡沫尚需时日

截至2013年末，鄂尔多斯市常住人口201.75万⑥，市区人口约65万。2013年该市房地产开发施工面积达2622.65万平方米⑦。根据鄂尔多斯市统计，全市现住户均住房1.35套，人均居住面积50平方米，截至2013年底，鄂尔多斯市未销售住宅近4万套⑧，大量楼盘空置，进一步影响整体经济发展，同时也给投资者带来负面印象。

（五）基础设施建设超前，政府负担增加

伴随着鄂尔多斯经济的快速发展，为提高人民生活水平、打造良好投资环境，鄂尔多斯加大基础设施建设，但由于目前尚未形成有效的产业支撑集群，无法实现地区人口的集聚效应，相反大量流动人口受宏观经济下行减少明显，与完善的基础设施建设和运行形成矛盾。同时也大量增加了政府债务规模，高额的政府债务又进一步影响了政府对资金使用的决策，使政府在经济下行期对经济发展和产业结构调整的引导和推动作用减弱。

二、鄂尔多斯地区发展情况分析

在新的发展时期，综合分析鄂尔多斯经济发展的外部环境、内部因素，分析鄂尔多斯经济发展的优势、劣势、机遇、策略，总结如下：

三、鄂尔多斯可持续发展的意见和建议

（一）国内外资源型城市可持续发展借鉴

纵观国内外资源型城市成功转型案例，主要有以下几种模式：

1.产业转换模式。这种模型主要特征是在政府强势主导下，通过规划引领，政策导向，引进新兴发展产业，逐步摆脱对原有资源依赖，实现新的经济增长极。以迪拜为例，其依托石油开采及转口贸易积累了大批财富，在此基础上，充分发挥区位优势和高度自由的制度环境，通过发展“眼球经济”和推行高福利政策，立起以房地产、旅游、金融贸易等高端消费性服务业为主的产业发展模式，实现城市的转型。这种模式的主要问题是风险大，不具推广性和深度借鉴，但汲取出可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是加强城市宣传，建立城市品牌，提高城市国际知名度；二是提高城市的开放性程度，吸取外资和推进城市的国际化进程。

2.产业演替模式。以德国鲁尔为例，其依托煤炭资源，发展装备制造，鲁尔的衰落也与煤炭成本的提升和石油时代的到来有很大关系，鲁尔的转型属于完全“植入式”的转型模式，即通过生态修复、发展文化创意产业及现代服务业而实现地区的复兴。有人说当前的鄂尔多斯与曾经的鲁尔非常相像，从鲁尔的发展中，可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是降低对国有大型企业和外来企业的依赖，积极培育地方企业及特色优势产业集群；二是努力吸引外来资金和技术，扶持新兴产业。

3.产业演进和多元培育共进的模式。这是一种全面发展模式，以休斯顿为例，其依托石油，发展石油化工、冶炼等相关产业，形成了较强的制造业集群，同时通过政府的强势引导，植入现代高端服务业和高新产业，形成了多个主导产业链条。从传统能源城市跨越到以健康养生、医药等为主的现代高端服务业的产业和以宇航业发展为契机的“高新技术产业”，随着多元产业的发展，带来现代服务业的快速发展。该种模式可供鄂尔多斯借鉴的经验有：一是转型的重点在于通过政府的合理引导，充分利用本地和外来两种资本，撬动全社会各方面的力量共同参与转型；二是减少对能源产业的过度依赖，加强新兴产业的培养；三是发挥政府在转型过程中的引导作用。

（二）鄂尔多斯可持续发展建议

为摆脱依赖资源经济的现状, 鄂尔多斯在转变经济发展方式上进行了积极探索和有益尝试, 树立了“依靠资源但不依赖资源”的观念, 提出了“结构转型、创新强市”的发展战略, 通过深化产业链, 增加产品附加值，引入高端制造业,发展非能源产业等措施, 已初见成效。但资源型产业对鄂尔多斯的影响是深远的, 摆脱“资源诅咒”的影响是一个全局性和系统性的工程, 在借鉴资源型城市成功转型经验的基础上，结合鄂尔多斯地区区情，建议加强以下几方面工作：

1.统筹规划,调整产业结构。经济的转型是一项长期的系统工程，在开发资源成功走出贫困的门槛后, 鄂尔多斯还要立足资源优势,落实自治区“8337”发展思路，延伸产业链,发展煤-电、煤-油和煤化工等,提高煤炭的转化效率,尤其要注重使资源开发同高附加值的产业相结合。在继续强化资源产业的同时,要立足地域优势,从实际出发, 有选择的发展接续产业，将经济增长的方式由单一结构转到多级驱动。例如,发挥鄂尔多斯地处“金三角”的核心位置发展现代物流业; 利用地域优势发展光伏和林沙产业;利用自然生态和人文历史条件发展文化旅游业等。

2.充分发挥金融的引领作用。首先要建立良好的地区金融生态环境，加强金融支持相关法律法规的建设，包括加快信用体系方面的立法与执法步伐等。其次要逐步提升并完善金融体系。加快地区金融体制改革，推动将鄂尔多斯市作为国家金融改革试点，放宽投资金融的限制，增强金融支持实体经济的力度。同时加快引入机构、引进资本、建立多层次的金融服务体系的步伐，利用当地充足的资金优势迅速做大做强金融产业来支持经济发展。最后是防范和化解金融风险。通过强化金融监管工作，银行间风险信息共享，发挥综合实力研究化解各类金融风险。

3.转换投资方式,刺激民间消费。从经济增长动力看, 当前鄂尔多斯存在过分依赖投资、消费拉动不足的状况。因此, 要着眼于长期持续发展, 在扩大投资的同时注重激发消费拉动的内生活力。首先, 适当控制投资规模, 调整投资结构,使鄂尔多斯充分利用资源开发带来的收益发展相关产业, 通过宏观调控和市场机制逐步引导各类投资有序进入制造业和其他接续产业, 将本地的资源优势转化为资本优势, 最终转化为经济优势。其次，在控制投资规模和优化投资结构的同时, 也要刺激民间消费, 调整投资与消费的比例，这需要地方政府支持大力发展第三产业，推动建立对应的消费渠道。

4.推动呼包鄂、呼包银榆经济发展圈建设，扬长补短，实现区域经济的持续协调发展。呼包鄂、呼包银榆经济发展圈的提出，对促进鄂尔多斯产业结构调整、实现区域内产业合理布局、解决水资源约束、实现人口规模效应创造了绝佳的机遇，鄂尔多斯要抓住机遇，用好、用足国家出台的各项政策，在高效开发利用资源、推动产业集聚发展和强化科技人才支撑过程中，结合国家城镇化建设步调，完善城市基础设施建设，实现资源合理配置和人口的合理流动，弥补地区资源富集而人口不足的局面，并解决当地房地产市场问题，在建设国家新型能源城市过程中，构建起“多元发展、多级支撑”的现代产业体系。

5.加强人力资本和科学技术投资, 鼓励创新, 形成智力优势。充足的人力资本和持续技术创新是避免“资源诅咒”发生的另一个重要措施。首先, 从人力资本的培养上看,提高教育投入, 健全相关政策措施，制定经济发展急需专业人才目录，建立人才引入和激励机制。其次, 从人力资本的配置上看, 培育和发展有比较优势的劳动密集型企业, 使人力资本能够发挥其中的优势。最后, 从人力资本的发挥看,鼓励企业进行技术创新, 盘活人才存量, 提升人才效能。政府需要从政策、资金、信息等方面为企业创造良好的创新氛围, 通过设立科技创新基金支持企业研发；引导企业提取科技开发经费加大科技投入；在企业陷入研发的“两难”境地时,发挥财政的作用, 积极给予支持。

6.合理调节分配机制, 完善社会保障机制,促进社会协调发展。首先, 破除城乡壁垒, 加强劳动力转移, 从根本上提高贫困人口的经济水平。其次, 注重初次分配, 强调社会公平。调整资本要素所得和劳动要素所得之间的比例关系, 提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重,使资源红利能够为更多人所共享。最后, 要健全社会保障体系, 加大财政支持力度，扩大社会保障范围和力度等, 提高低收入群体的福利待遇。

数据来源：①②④⑥⑦2013年鄂尔多斯市统计公报；③鄂尔多斯市统计局网站；⑤鄂尔多斯市银监局统计；⑧鄂尔多斯市长廉素讲话。

责任编辑：杨再梅