从鄂尔多斯的房地产困境看 城镇化健康发展需注意的几个问题

刘卫民++王辉

鄂尔多斯市是内蒙古“呼包鄂经济圈”中的新兴城市之一。在煤炭、天然气、稀土等资源型产业的带动下，鄂尔多斯的经济总量规模迅速扩张，城镇化率不断提高，房地产也一度成为当地投资热点。但自 2012 年以来，鄂尔多斯房地产出现明显的库存周转失速、房价大幅下降、资金运转困难等一系列问题。实地调研 表明：鄂尔多斯陷入房地产困境既是市场运行规律的客观反映，也具有其产业结构的特殊原因，更有城镇化发展路径的选择问题，值得其他城市特别是处于城镇化快速推进阶段的新兴城市思考和借鉴。

一、1998 年以来鄂尔多斯市房地产市场发展历程

鄂尔多斯受特定产业结构、城镇化发展模式、居民收入增长、房地产供求关系变化以及宏观经济形势等诸多因素影响，房地产市场发展呈现不同的阶段性特点：

（一）1998―2004 年：房地产市场启动时期

自1998 年我国住房制度全面改革以后，房地产市场进入迅猛发展时期，全国房地产投资占 GDP 的比重逐步提高。但当时鄂尔多斯作为欠发达的西部地区，房地产市场启动速度明显滞后全国平均水平。由于以前房地产市场规模的基数较低，2000 年至2004 年间，鄂尔多斯商品房施工面积和新开工面积复合增长率分别达到 35.3%和23.1% ，但2004 年房地产投资占 GDP 比重仍仅有1.7%左右，较当时全国平均水平低 6.5 个百分点，期间的商品房名义价格增速也相对较 为稳定（见图 1 ）。

（二）2005―2011 年：房地产市场爆发式增长时期

第二个阶段是房地产爆发式增长时期，其特点表现为施工面积、新开工面积以及土地购置面积大幅攀升，房价持续较快上涨。

2005 年至 2011 年，鄂尔多斯商品房施工面积和新开工面积复合增速分别为 61.1%和 43.7% ，较房地产市场启动阶段明显提升。2005年的土地购置面积也从 2004 年 21.9万平方米，一跃达到220.2 万平方米，随后每年土地购置规模平均保持在250 万平方米左右（见图 2 ）。这一阶段当地房地产市场快速扩张的主要原因主要有：

第一，区域经济持续快速增长是鄂尔多斯房地产市场超常规发展的主要动力。自2002 年以后，全国煤炭行业进入所谓的黄金十年。在这个大的产业背景下，鄂尔多斯作为典型的资源型城市，凭借煤 炭工业作为龙头产业，迅速扩大区域经济总量规模，二次产业增加值比重不断提高。2005 年至2011 年，原煤产量年增速为25.2% ，二次产业比重提高了 7.9 个百分点，达到 60% 以上（见图3 ）。与此同时，鄂尔多斯GDP 也保持快速增长态势，2011 年人均 GDP 达到 17.5万元，相当于北京人均 GDP的7.4 倍。可以说，这一阶段鄂尔多斯房地产市场日趋活跃的主要动因是区域经济特别是以煤炭为代表的支柱产业进入扩张周期，区域经济社会进入快速增长通道，居民消费结构升级也进入“住行消费”的新阶段。另外，由于国家规范煤炭开采业务，提高煤炭深加工相关行业进入门槛以后，大量因煤而生、因煤而聚的民间资本由于缺乏其他有效投资渠道，不得不选择 进入房地产开发领域，从而进一步促使房地产市场增温。

第二，新增城镇人口的刚性住房需求以及原有居民的改善性需求规模扩大。从城镇人口增长分析，2011 年鄂尔多斯的城镇常住人口达到 141.3 万人，城镇化率达到70%以上。2005 年至2011 年，鄂尔多斯平均每年新增城镇人口 8.9 万人，年均增速为 8.5%，城镇化率提高16.8 个百分点，城镇化速度远远高于同期全国水平（见图4 ）。在这些大量新增城镇人口中，有一部分属于“带房进城”的农村户籍人口，但还有相当一部分家庭必须通过购买住房才能解决住房问题，另外，经济快速发展也提高了原有居民的改善性需求释放速度。在这两方面住房需求力量的拉动下，区域房地产市场规模持续扩大，市场交易也日趋活跃。

第三，城市交通、通信、给排水等市政硬件设施不断改善，增加了鄂尔多斯市房地产市场的吸引力。在经济总量扩张的基础上，鄂尔多斯市财政实力得到长足发展。2011 年，鄂尔多斯市财政总收入 796.5 亿元，其中公共财政收入为 346.2 亿元。2005 年至 2011 年期间，公共财政收入的名义增速为39.9%。充足的财政实力为相关市政环境改造和软硬件设施建设提供了有力的资金支持。城市公共设施条件明显改善，以交通条件为例，2002年，鄂尔多斯市的人均城 市道路面积还仅为6.9 平方米，比同期全国水平低 14.7%。而2011 年，鄂尔多斯人均城市道路面积就已经增加到 68.2 平方米，相当于2002年的 9.8 倍，相当于同期全国水平的 4.9 倍。历经短短数年大规模投资建设，鄂尔多斯市的市政基础设施、城市环境以及人居品质已达 相当高的水平（见图5 ）。

第四，在当地住房市场价格大幅上升的同时，城镇居民家庭收入也显著提高，城镇家庭住房支付能力仍较为坚挺。2011 年，鄂尔多斯商品住房均价达到4320 元/平方米，2005 年至2011 年期间，当地住宅价格上涨了 2.8 倍。与此同时，城镇居民人均可支配收入也增长了2.7 倍。可见大幅度的房价上涨并未对城镇家庭住房支付能力造成过大压力。从房价收入比[ 本报告房价收入比是指按照当地商品住宅价格和城镇人均可支配收入，三口之家购买100 平方米住宅所需时间，即房价收入比=（当地商品住宅价格×100 ）/（城镇人均可支配收入×3 ）]

横向比较来看，2005 年至 2011 年，鄂尔多斯房价收入比均值为4.9 年，相当于全国平均水平的 58.3% ，比北京和上海分别低 68%和 60.3%（见图6 ），这也是支撑当地房地产市场高位运行的基础条件之一。

（三）2012 年至今：房地产市场低迷阶段

鄂尔多斯房地产市场经过连续几年的超常规发展，自2011 年开始，有些先行的实物量指标（如销售面积、土地购置面积等）已经出现回调征兆。在宏观经济增长趋缓、煤炭产业下滑以及房地产调控效应逐步显现等多重因素作用下，自2012 年开始，鄂尔多斯房地产市场全面进入低迷阶段。主要反映为几个方面：第一，房地产投资规模大幅下滑。2012 年，当地房地产投资完成额为 175.3 亿元，较上年下降 58.8% ，而商品房施工面积和新开工面积，分别较上年下降 39.7%和 33.9%。在对房地产市场悲观 预期下，开发企业的拿地热情骤减，土地购置面积在 2011年和 2012年连续两年显著缩减，2012年土地购置面积仅为2008 年拿地高峰时的 1/10左右。企业资金链趋紧也使得前期停工项目的开复工速度较为缓慢，甚至影响到部分保障性住房项目建设速度。第二，房地产销售受阻，去库存周期大大加长。2012年商品房销售面积 232.7万平方米，相当于 2011年历史高点的 43.4% ，商品住宅销售均价下降 6.6%（见图7 ）。实地调研中，有些开发企业的楼盘去库存周期甚至加大到 5 年。第三，房地产融资能力下降，民间融资风险凸显。由于当地房地产市场不景气、开发项目资金回笼不畅，金融机构缩紧了房地产开发贷款规模。2013年上半年，金融机构整个贷款规模同比回落 9.1个百分点。另外，当地房地产投资中民间融资规模较大，市场大幅回落导致民间融资收益难以实现、民间借贷风险加剧。

二、鄂尔多斯 “房地产困境”的深层次原因分析

导致鄂尔多斯陷入房地产市场困境的原因是多方面的。认真客观分析和总结鄂尔多斯房地产发展面临问题的原因，对于提高新型城镇化的质量，具有重要意义。

（一）供给过剩是导致鄂尔多斯陷入房地产困境的主因

在煤炭行业和房地产市场以及居民收入处于上涨预期阶段，鄂尔多斯房地产开发规模出现超常规增长，从而直接带来后续房地产供给过剩严重，这是鄂尔多斯房地产出现大幅波动的主要原因。以2011年的历史高点为例，鄂尔多斯市人均商品房新开工面积为12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全国人均水平的 4.6倍。继连续数年新开工量和施工面积屡创新高，随之而来的是大量商品房建成投放市场。即使在房地产市场已经出现全面下行的2012年，当地商品房竣工面积的增幅仍然接近 100%，这无疑对本来脆弱的房地产市场供求关系带来更大的冲击。截至 2012年，鄂尔多斯市人均住宅使用面积为 38平方米，如果按照 1.3的换算系数，人均住宅的建筑面积为 49.4 平方米，是同期全国平均水平的 1.5 倍左右。因此，从经济客观规律上看，过度宽松的供求关系和旺盛的投资投机需求双重作用，必然最终诱发房地产行业增长失速和市场低迷。

（二）产业结构单一与发展不协调加剧了房地产市场波动

鄂尔多斯市的超常规发展高度依赖煤炭等资源型产业。近年来，虽着力发展装备制造、电子信息、氧化铝等非煤产业以及文化旅游、金融商贸等服务业，煤炭产业比重有所下降，但“一煤独大”的特 征仍十分明显。2012年，鄂尔多斯原煤产量 6.4亿吨，占当年全国总产量的 17.5%；煤炭工业完成财政收入378.1 亿元，实现工业增加值 1270 亿元，分别占财政总收入和规模以上工业增加值的 46.1%、62.4%。随着煤炭产业快速发展，第二产业占GDP 比重从2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三产业比重则从40.7% 降至37% ，第二 产业对经济增长的贡献率超过 60%。2012年以来，受煤炭市场需求不景气影响，鄂尔多斯原煤均价从 2011年的峰值 435元/吨降至 2012 年上半年的 270元/吨，降幅达 38%，2013年上半年煤炭行业利润 同比下降约 19%，51家煤矿停产。这导致当年鄂尔多斯主要经济指标增速持续回落，财政收入同比下降 9% ，部分企业生产经营困难，社会资金流动性严重不足，加剧了房地产市场波动。

（三）人口集聚严重滞后于城镇规模扩张

近年来，鄂尔多斯城镇化实现了跨越式发展。2006―2012年，全市建成区面积由138平方公里扩展到 250 平方公里，其中城市核心区建成区由 56 平方公里提高到162.6平方公里，扩张1.9 倍，然而由于缺乏相应产业支撑，同期全市常住人口仅增长了32.3% ，城市 人口集聚严重滞后于规模扩张。2012年末，全市常住人口 200.4 万人，城镇化率 72% ，其中市外流入人口 48.3万人，仅占总人口的24.1% ，市区常住人口（东胜区和康巴什—阿腾席连片区）约 80万人，康巴什新区约7 万人。按照规划，到2030 年市区人口预计达到240 万，其中康阿片区 100 万人，从目前产业发展和人口流入规模、趋势看，实现这一目标的难度较大。

（四）经济增长的包容性不足制约了有效需求释放

包容性增长对于社会有效需求的充分释放至关重要。鄂尔多斯连续多年保持 20% 以上的经济增速，2002―2012 年，该市 GDP 增长17.9 倍，人均 GDP 增长 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消费支出仅增长 5.3 倍。“十一五”期间，该市劳动者报酬占地区生产总值的比重逐年下降，从2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3个百分点，远低于全国平均水平。2012年，该市城镇单位就业人员 22.3万人，总人口就业率只有25%左右，明显低于其城镇化率和全国平均水平，国有单位和资源型相关产业、金融地产业在岗职工平均工资水平，明显高于非国有单位和其他行业。这些数据说明，鄂尔多斯经济增长的包容性不够，广大居民通过正规就业渠道分享资源性产业增长成果的机会不足，社会财富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社会需求的充分释放。

三、几点启示

（一）房地产发展与城镇化建设要与产业发展和人口集聚相适应，不宜过度超前

鄂尔多斯是城镇化发展的一个典型案例，资源型产业的高速发展是其实现城市规模快速拓展的经济基础。然而，从本质上讲，城镇化是人口和经济社会活动向城市聚集的自然过程，产业发展是基础，人口集聚是结果，其他的变化都是城乡人口结构变化的派生产物。超越这一客观规律，过度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的产业支撑和实现人口集聚的客观条件，不仅会造成土地、资金的极大浪费，影响生态环境，也易引发财政金融风险、激化社会矛盾。美国底特律城市破产的教训就是极好的借鉴。鄂尔多斯必须实现城镇化发展方式的转型，更加注重提高城镇化质量，通过改善城乡公共服务、增强就业吸纳能力、优化人口布局等方式加速人口集聚实现以业兴城、依城聚人。

（二）有序推进资源型城市转型是实现其城镇化健康发展的重要保障

鄂尔多斯的城镇化有很强的资源依赖特征，如何跳出“资源诅咒”，避免资源性产业周期性波动对城镇化健康发展的不利影响，实现产业转型和经济社会可持续发展是资源型城市面临的共性问题。近年来，鄂尔多斯在煤炭深加工、非煤产业和现代服务业发展方面取得一定成效，但尚未在煤炭产业之外形成强有力的增长点。这既有产业培育周期的原因，也受体制机制因素制约。例如，煤炭资源的利益分享问题，煤电一体化发展问题，电力输送通道建设问题，清洁能源产业审批问题等，都制约了鄂尔多斯产业更加均衡、可持续的发展。建议制定资源型城市创新发展的政策体系，在实施差异化产业政策、优化财税分配体制、设立资源型城市发展专项基金、统筹节能减排考核、发展清洁能源等方面进行积极探索，为资源型城市转型和可持续发展提供动力，为其城镇化健康发展注入活力。

（三）着力推进包容性城镇化，有序实现就业吸纳和人口集聚

经济增长和城镇化的包容性不足，经济高速成长的成果没有充分惠及全体居民，城镇化质量未与水平同步提升，是鄂尔多斯经济社会发展面临的深层次问题。鄂尔多斯应把着力推进包容性发展作为城镇化工作的重点，要积极创造更多正规就业和体面劳动机会，打破劳动力市场分割，消除就业歧视，提高就业质量。要统筹城乡发展，加快推进基本公共服务均等化，逐步形成外来人口与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务体系，实现就业、教育、医疗卫生、住房保障的实际全覆盖。要努力营造公平公正的经济社会环境，为中低收入群体提供更多的发展机遇和通道，推进社会权利平等，激发居民和民营部门的创新活力与积极性，提升幸福感、安全感、归属感。要完善社会治理机制，加强流动人口服务管 理，构建现代城市管理体系，提高治理透明度，引导居民有序参与，促进社会融合。

（四）住房是高质量城镇化的重要支撑，在城镇化快速发展阶段，引导住房向居住本质回归尤为重要

高质量城镇化的出发点就是要“以人为本”，住房是广大居民安居乐业的基础，确保广大居民实现居住权是高质量城镇化的客观要 求。另一方面，从国内外实践经验也表明，城镇化快速推进阶段往往是住房需求旺盛、房地产市场容易过热的阶段，因此，在这一特殊发展阶段，公共政策尤其要强调引导住房向居住本质回归，适当抑制投资需求，严格遏制投机需求，通过信贷、土地、税收、住房保障等多种政策组合，实现房地产供求基本平衡和市场的平稳运行。

责任编辑：杨再梅

二、鄂尔多斯 “房地产困境”的深层次原因分析

导致鄂尔多斯陷入房地产市场困境的原因是多方面的。认真客观分析和总结鄂尔多斯房地产发展面临问题的原因，对于提高新型城镇化的质量，具有重要意义。

（一）供给过剩是导致鄂尔多斯陷入房地产困境的主因

在煤炭行业和房地产市场以及居民收入处于上涨预期阶段，鄂尔多斯房地产开发规模出现超常规增长，从而直接带来后续房地产供给过剩严重，这是鄂尔多斯房地产出现大幅波动的主要原因。以2011年的历史高点为例，鄂尔多斯市人均商品房新开工面积为12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全国人均水平的 4.6倍。继连续数年新开工量和施工面积屡创新高，随之而来的是大量商品房建成投放市场。即使在房地产市场已经出现全面下行的2012年，当地商品房竣工面积的增幅仍然接近 100%，这无疑对本来脆弱的房地产市场供求关系带来更大的冲击。截至 2012年，鄂尔多斯市人均住宅使用面积为 38平方米，如果按照 1.3的换算系数，人均住宅的建筑面积为 49.4 平方米，是同期全国平均水平的 1.5 倍左右。因此，从经济客观规律上看，过度宽松的供求关系和旺盛的投资投机需求双重作用，必然最终诱发房地产行业增长失速和市场低迷。

（二）产业结构单一与发展不协调加剧了房地产市场波动

鄂尔多斯市的超常规发展高度依赖煤炭等资源型产业。近年来，虽着力发展装备制造、电子信息、氧化铝等非煤产业以及文化旅游、金融商贸等服务业，煤炭产业比重有所下降，但“一煤独大”的特 征仍十分明显。2012年，鄂尔多斯原煤产量 6.4亿吨，占当年全国总产量的 17.5%；煤炭工业完成财政收入378.1 亿元，实现工业增加值 1270 亿元，分别占财政总收入和规模以上工业增加值的 46.1%、62.4%。随着煤炭产业快速发展，第二产业占GDP 比重从2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三产业比重则从40.7% 降至37% ，第二 产业对经济增长的贡献率超过 60%。2012年以来，受煤炭市场需求不景气影响，鄂尔多斯原煤均价从 2011年的峰值 435元/吨降至 2012 年上半年的 270元/吨，降幅达 38%，2013年上半年煤炭行业利润 同比下降约 19%，51家煤矿停产。这导致当年鄂尔多斯主要经济指标增速持续回落，财政收入同比下降 9% ，部分企业生产经营困难，社会资金流动性严重不足，加剧了房地产市场波动。

（三）人口集聚严重滞后于城镇规模扩张

近年来，鄂尔多斯城镇化实现了跨越式发展。2006―2012年，全市建成区面积由138平方公里扩展到 250 平方公里，其中城市核心区建成区由 56 平方公里提高到162.6平方公里，扩张1.9 倍，然而由于缺乏相应产业支撑，同期全市常住人口仅增长了32.3% ，城市 人口集聚严重滞后于规模扩张。2012年末，全市常住人口 200.4 万人，城镇化率 72% ，其中市外流入人口 48.3万人，仅占总人口的24.1% ，市区常住人口（东胜区和康巴什—阿腾席连片区）约 80万人，康巴什新区约7 万人。按照规划，到2030 年市区人口预计达到240 万，其中康阿片区 100 万人，从目前产业发展和人口流入规模、趋势看，实现这一目标的难度较大。

（四）经济增长的包容性不足制约了有效需求释放

包容性增长对于社会有效需求的充分释放至关重要。鄂尔多斯连续多年保持 20% 以上的经济增速，2002―2012 年，该市 GDP 增长17.9 倍，人均 GDP 增长 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消费支出仅增长 5.3 倍。“十一五”期间，该市劳动者报酬占地区生产总值的比重逐年下降，从2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3个百分点，远低于全国平均水平。2012年，该市城镇单位就业人员 22.3万人，总人口就业率只有25%左右，明显低于其城镇化率和全国平均水平，国有单位和资源型相关产业、金融地产业在岗职工平均工资水平，明显高于非国有单位和其他行业。这些数据说明，鄂尔多斯经济增长的包容性不够，广大居民通过正规就业渠道分享资源性产业增长成果的机会不足，社会财富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社会需求的充分释放。

三、几点启示

（一）房地产发展与城镇化建设要与产业发展和人口集聚相适应，不宜过度超前

鄂尔多斯是城镇化发展的一个典型案例，资源型产业的高速发展是其实现城市规模快速拓展的经济基础。然而，从本质上讲，城镇化是人口和经济社会活动向城市聚集的自然过程，产业发展是基础，人口集聚是结果，其他的变化都是城乡人口结构变化的派生产物。超越这一客观规律，过度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的产业支撑和实现人口集聚的客观条件，不仅会造成土地、资金的极大浪费，影响生态环境，也易引发财政金融风险、激化社会矛盾。美国底特律城市破产的教训就是极好的借鉴。鄂尔多斯必须实现城镇化发展方式的转型，更加注重提高城镇化质量，通过改善城乡公共服务、增强就业吸纳能力、优化人口布局等方式加速人口集聚实现以业兴城、依城聚人。

（二）有序推进资源型城市转型是实现其城镇化健康发展的重要保障

鄂尔多斯的城镇化有很强的资源依赖特征，如何跳出“资源诅咒”，避免资源性产业周期性波动对城镇化健康发展的不利影响，实现产业转型和经济社会可持续发展是资源型城市面临的共性问题。近年来，鄂尔多斯在煤炭深加工、非煤产业和现代服务业发展方面取得一定成效，但尚未在煤炭产业之外形成强有力的增长点。这既有产业培育周期的原因，也受体制机制因素制约。例如，煤炭资源的利益分享问题，煤电一体化发展问题，电力输送通道建设问题，清洁能源产业审批问题等，都制约了鄂尔多斯产业更加均衡、可持续的发展。建议制定资源型城市创新发展的政策体系，在实施差异化产业政策、优化财税分配体制、设立资源型城市发展专项基金、统筹节能减排考核、发展清洁能源等方面进行积极探索，为资源型城市转型和可持续发展提供动力，为其城镇化健康发展注入活力。

（三）着力推进包容性城镇化，有序实现就业吸纳和人口集聚

经济增长和城镇化的包容性不足，经济高速成长的成果没有充分惠及全体居民，城镇化质量未与水平同步提升，是鄂尔多斯经济社会发展面临的深层次问题。鄂尔多斯应把着力推进包容性发展作为城镇化工作的重点，要积极创造更多正规就业和体面劳动机会，打破劳动力市场分割，消除就业歧视，提高就业质量。要统筹城乡发展，加快推进基本公共服务均等化，逐步形成外来人口与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务体系，实现就业、教育、医疗卫生、住房保障的实际全覆盖。要努力营造公平公正的经济社会环境，为中低收入群体提供更多的发展机遇和通道，推进社会权利平等，激发居民和民营部门的创新活力与积极性，提升幸福感、安全感、归属感。要完善社会治理机制，加强流动人口服务管 理，构建现代城市管理体系，提高治理透明度，引导居民有序参与，促进社会融合。

（四）住房是高质量城镇化的重要支撑，在城镇化快速发展阶段，引导住房向居住本质回归尤为重要

高质量城镇化的出发点就是要“以人为本”，住房是广大居民安居乐业的基础，确保广大居民实现居住权是高质量城镇化的客观要 求。另一方面，从国内外实践经验也表明，城镇化快速推进阶段往往是住房需求旺盛、房地产市场容易过热的阶段，因此，在这一特殊发展阶段，公共政策尤其要强调引导住房向居住本质回归，适当抑制投资需求，严格遏制投机需求，通过信贷、土地、税收、住房保障等多种政策组合，实现房地产供求基本平衡和市场的平稳运行。

责任编辑：杨再梅

二、鄂尔多斯 “房地产困境”的深层次原因分析

导致鄂尔多斯陷入房地产市场困境的原因是多方面的。认真客观分析和总结鄂尔多斯房地产发展面临问题的原因，对于提高新型城镇化的质量，具有重要意义。

（一）供给过剩是导致鄂尔多斯陷入房地产困境的主因

在煤炭行业和房地产市场以及居民收入处于上涨预期阶段，鄂尔多斯房地产开发规模出现超常规增长，从而直接带来后续房地产供给过剩严重，这是鄂尔多斯房地产出现大幅波动的主要原因。以2011年的历史高点为例，鄂尔多斯市人均商品房新开工面积为12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全国人均水平的 4.6倍。继连续数年新开工量和施工面积屡创新高，随之而来的是大量商品房建成投放市场。即使在房地产市场已经出现全面下行的2012年，当地商品房竣工面积的增幅仍然接近 100%，这无疑对本来脆弱的房地产市场供求关系带来更大的冲击。截至 2012年，鄂尔多斯市人均住宅使用面积为 38平方米，如果按照 1.3的换算系数，人均住宅的建筑面积为 49.4 平方米，是同期全国平均水平的 1.5 倍左右。因此，从经济客观规律上看，过度宽松的供求关系和旺盛的投资投机需求双重作用，必然最终诱发房地产行业增长失速和市场低迷。

（二）产业结构单一与发展不协调加剧了房地产市场波动

鄂尔多斯市的超常规发展高度依赖煤炭等资源型产业。近年来，虽着力发展装备制造、电子信息、氧化铝等非煤产业以及文化旅游、金融商贸等服务业，煤炭产业比重有所下降，但“一煤独大”的特 征仍十分明显。2012年，鄂尔多斯原煤产量 6.4亿吨，占当年全国总产量的 17.5%；煤炭工业完成财政收入378.1 亿元，实现工业增加值 1270 亿元，分别占财政总收入和规模以上工业增加值的 46.1%、62.4%。随着煤炭产业快速发展，第二产业占GDP 比重从2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三产业比重则从40.7% 降至37% ，第二 产业对经济增长的贡献率超过 60%。2012年以来，受煤炭市场需求不景气影响，鄂尔多斯原煤均价从 2011年的峰值 435元/吨降至 2012 年上半年的 270元/吨，降幅达 38%，2013年上半年煤炭行业利润 同比下降约 19%，51家煤矿停产。这导致当年鄂尔多斯主要经济指标增速持续回落，财政收入同比下降 9% ，部分企业生产经营困难，社会资金流动性严重不足，加剧了房地产市场波动。

（三）人口集聚严重滞后于城镇规模扩张

近年来，鄂尔多斯城镇化实现了跨越式发展。2006―2012年，全市建成区面积由138平方公里扩展到 250 平方公里，其中城市核心区建成区由 56 平方公里提高到162.6平方公里，扩张1.9 倍，然而由于缺乏相应产业支撑，同期全市常住人口仅增长了32.3% ，城市 人口集聚严重滞后于规模扩张。2012年末，全市常住人口 200.4 万人，城镇化率 72% ，其中市外流入人口 48.3万人，仅占总人口的24.1% ，市区常住人口（东胜区和康巴什—阿腾席连片区）约 80万人，康巴什新区约7 万人。按照规划，到2030 年市区人口预计达到240 万，其中康阿片区 100 万人，从目前产业发展和人口流入规模、趋势看，实现这一目标的难度较大。

（四）经济增长的包容性不足制约了有效需求释放

包容性增长对于社会有效需求的充分释放至关重要。鄂尔多斯连续多年保持 20% 以上的经济增速，2002―2012 年，该市 GDP 增长17.9 倍，人均 GDP 增长 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消费支出仅增长 5.3 倍。“十一五”期间，该市劳动者报酬占地区生产总值的比重逐年下降，从2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3个百分点，远低于全国平均水平。2012年，该市城镇单位就业人员 22.3万人，总人口就业率只有25%左右，明显低于其城镇化率和全国平均水平，国有单位和资源型相关产业、金融地产业在岗职工平均工资水平，明显高于非国有单位和其他行业。这些数据说明，鄂尔多斯经济增长的包容性不够，广大居民通过正规就业渠道分享资源性产业增长成果的机会不足，社会财富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社会需求的充分释放。

三、几点启示

（一）房地产发展与城镇化建设要与产业发展和人口集聚相适应，不宜过度超前

鄂尔多斯是城镇化发展的一个典型案例，资源型产业的高速发展是其实现城市规模快速拓展的经济基础。然而，从本质上讲，城镇化是人口和经济社会活动向城市聚集的自然过程，产业发展是基础，人口集聚是结果，其他的变化都是城乡人口结构变化的派生产物。超越这一客观规律，过度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的产业支撑和实现人口集聚的客观条件，不仅会造成土地、资金的极大浪费，影响生态环境，也易引发财政金融风险、激化社会矛盾。美国底特律城市破产的教训就是极好的借鉴。鄂尔多斯必须实现城镇化发展方式的转型，更加注重提高城镇化质量，通过改善城乡公共服务、增强就业吸纳能力、优化人口布局等方式加速人口集聚实现以业兴城、依城聚人。

（二）有序推进资源型城市转型是实现其城镇化健康发展的重要保障

鄂尔多斯的城镇化有很强的资源依赖特征，如何跳出“资源诅咒”，避免资源性产业周期性波动对城镇化健康发展的不利影响，实现产业转型和经济社会可持续发展是资源型城市面临的共性问题。近年来，鄂尔多斯在煤炭深加工、非煤产业和现代服务业发展方面取得一定成效，但尚未在煤炭产业之外形成强有力的增长点。这既有产业培育周期的原因，也受体制机制因素制约。例如，煤炭资源的利益分享问题，煤电一体化发展问题，电力输送通道建设问题，清洁能源产业审批问题等，都制约了鄂尔多斯产业更加均衡、可持续的发展。建议制定资源型城市创新发展的政策体系，在实施差异化产业政策、优化财税分配体制、设立资源型城市发展专项基金、统筹节能减排考核、发展清洁能源等方面进行积极探索，为资源型城市转型和可持续发展提供动力，为其城镇化健康发展注入活力。

（三）着力推进包容性城镇化，有序实现就业吸纳和人口集聚

经济增长和城镇化的包容性不足，经济高速成长的成果没有充分惠及全体居民，城镇化质量未与水平同步提升，是鄂尔多斯经济社会发展面临的深层次问题。鄂尔多斯应把着力推进包容性发展作为城镇化工作的重点，要积极创造更多正规就业和体面劳动机会，打破劳动力市场分割，消除就业歧视，提高就业质量。要统筹城乡发展，加快推进基本公共服务均等化，逐步形成外来人口与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务体系，实现就业、教育、医疗卫生、住房保障的实际全覆盖。要努力营造公平公正的经济社会环境，为中低收入群体提供更多的发展机遇和通道，推进社会权利平等，激发居民和民营部门的创新活力与积极性，提升幸福感、安全感、归属感。要完善社会治理机制，加强流动人口服务管 理，构建现代城市管理体系，提高治理透明度，引导居民有序参与，促进社会融合。

（四）住房是高质量城镇化的重要支撑，在城镇化快速发展阶段，引导住房向居住本质回归尤为重要

高质量城镇化的出发点就是要“以人为本”，住房是广大居民安居乐业的基础，确保广大居民实现居住权是高质量城镇化的客观要 求。另一方面，从国内外实践经验也表明，城镇化快速推进阶段往往是住房需求旺盛、房地产市场容易过热的阶段，因此，在这一特殊发展阶段，公共政策尤其要强调引导住房向居住本质回归，适当抑制投资需求，严格遏制投机需求，通过信贷、土地、税收、住房保障等多种政策组合，实现房地产供求基本平衡和市场的平稳运行。

责任编辑：杨再梅