老年人社区公共服务需求与对策分析<br/>——以成都市锦江区现状调查为例

老年人社区公共服务需求与对策分析
——以成都市锦江区现状调查为例

2014-09-01吉吉

决策咨询 2014年6期

唐吉吉

老年人社区公共服务需求与对策分析
——以成都市锦江区现状调查为例

唐吉吉

近年来，随着我国城市化水平的不断推进和人口老龄化问题的加剧，社区养老成为老年人养老的主要形式，社区公共服务的需求数量和水平也在发生变化。本文以成都市锦江区社区公共服务的调查状况为基础，对锦江区老年人公共服务需求现状进行分析，最后对当前老年人公共服务需求多样化、服务水平需求提高等面临的问题进行探讨，从而针对性的提出对策和建议。

社区公共服务；老年人；需求

一、引言

锦江区位于成都市东南部，是成都市的中心城区之一，幅员面积62.12平方公里，户籍人口43.87万人，其中60岁以上户籍人口8.96万人，占户籍总人口的20.42%。随着人口老龄化的加剧，锦江区养老服务的需求不断增加，从2010年开始锦江区连续四年，陆续出台了《关于全面推进老龄事业发展的意见》等“1+7”推进养老服务的政策文件，并在2011年成为首个投巨资在全市购买公共服务的地区，形成了较为完整的养老服务政策体系，但通过笔者的调查发现，当地老年人公共服务需求仍然得不到很好的满足，社区服务水平不到位，社区养老床铺紧张等多种现实因素直接影响老年人的晚年生活。

二、老年人社区公共服务的背景

随着城市化速度的不断加快，我国的政治、经济、文化等各个方面都发生了前所未有的深刻变革,呈现出社会结构整体转型的鲜明特征。在推进城市化进程中, 社区作为构成社会的基本单元, 成为承载社会变迁的主要载体, 社区公共服务建设自然而然成为城市化建设中必不可少的组成部分。伴随着城市老龄化的加剧，老年人对社区公共服务需求数量和水平的增加成为政府关心的又一大问题。

(一)社区公共服务在城市发展中的地位和作用

在党的十八大报告中，首次提出了“基本公共服务均等化”要求，在“人民生活水平提高”的目标中，首先强调的就是“基本公共服务均等化总体实现”。并在对公共服务均等化的阐述中写到，“以提供优质公共服务作为推进政治体制改革的重要方向，推动政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义作为重要内容。”社区公共服务已成为政府职能转变过程中关注的重点问题，社区公共服务质量的高低也成为衡量我国城市发展水平的重要指标。

(二)锦江区人口公共服务需求面临的矛盾和挑战

根据第六次全国人口普查数据显示，2011年我国城市化率首次超过50%，人口达到69079万人，比1978年改革开放初期17.92%的城市化水平显著提高。随着城市化进程的加快，我国城乡结构和人口年龄结构均发生了巨大变化，对人口公共服务的需求也不断加强，锦江区也不例外，从图一锦江人口年龄结构的变化来看，少儿抚养比逐步下降，老年人口比重稳步提高。可以发现，从2000年到2010年，人口老龄化问题逐渐加剧，全区65岁及以上老人比重从8.11%上升到9.36%，提高了1.25个百分点，与之伴随而来的是少儿人口比重的快速下降，从2000年的16.42%下降为2010年的8.96%，下降了7.46个百分点，老少比失衡，社会负担逐渐加大。人口结构的这种变化，对锦江区提供公共服务产生了重大影响，如何提供更多满足老年人逐年增长的需求、适合老年人的公共服务，成为考验政府执政能力的又一大挑战。

图1 锦江区2000年、2010年人口年龄结构

(三)提高老年人社区公共服务质量的重要性和紧迫性

随着我国计划生育的实施和城市化进程的加快，传统的家庭养老模式受到来自家庭结构、居住方式和思想观念等各方面的冲击，以家庭养老模式为主导的传统养老模式正在慢慢减弱。计划生育长久实施的影响之一就是使得家庭规模逐渐缩小，并且空巢家庭和老人的数量增加，于是越来越多的老人面临独居养老和无人照料的情况，家庭的养老功能在逐渐减弱。在机构养老方面，从我国目前的情况来看，养老机构主要有养老院、老年公寓、托老所、老年护理院、敬老院等。机构养老由于其服务的专业化受到一部分老年人的青睐，特别是那些生活无法自理、需要长期照料的高龄老人。然而，由于养老机构普遍存在着收费偏高、缺少精神慰藉等缺点，再加上养老机构的床位供给相对于快速增长的老年人口来说缺口太大，无法满足老年人的需要。

因此在家庭养老功能弱化、机构养老资源紧张条件有限等情况下，不断完善社区服务，进行社区养老就成为重要的养老方式。社区养老有着天然的地理位置优势和价格优势，接近老年人的居住住所，是老年人活动的主要区域，并且就老年人自身来讲，大多数人更倾向于在社区、家庭等自己熟悉的场所养老，社区养老就更容易被社区老年人所接受。可是随着老年人的增多，老年人群也呈现出不同的特点，政府提供的社区公共服务需要朝着更加完善的方向发展，老年人群的社区公共服务质量亟待提高。

三、老年人社区服务需求和现状调查分析

在这次调查中，采取的是随机抽样问卷调查的方法，以街道公共服务站、普通小区和高级小区为主要抽样调查地点，调查对象是60岁以上的老年人，共发放问卷310份，回收有效问卷305份，从调查的结果来看，老年人社区公共服务需求有以下几个特点：

鸡蛋坪组遍布全区，分布广泛，自下而上可分为上、中、下三个岩性段，区内仅出露上、中二个岩性段，总体上呈NE向展布，是矿区赋矿层位。上段岩性主要为巨厚层的安山岩，局部夹小面积的凝灰岩透镜体及构造角砾岩；鸡蛋坪组中段岩性主要为安山岩、英安岩、凝灰岩、火山角砾岩、构造角砾岩，二岩性段间为整合接触。

(一)社区照料服务需求显著

随着老龄化进程的加快，空巢老人的比例在逐步增大，社区居家养老将会成为老人主流的养老模式，以家庭照料为主的养老模式正面临着日益短缺的严峻挑战，社区养老模式的重要性越来越突出。根据调查的结果显示，绝大多数的老人都是独居或双居生活，这一比例高达59.7%(表一)，而从老人参与社区活动的情况来看，绝大多数的老年人不怎么参与社区活动，经常参与社区的活动的老人不足7%(表二)，这占绝大部分比例的老人恰好又是独居或双居的老人，他们闲暇在家，经常容易感到孤独，由于无人照料，对社区的照料服务有着显著的需求。

表1 社区老人居住情况

表2 社区老人参与社区活动情况

(二)医疗卫生服务需求迫切

老年人随着年龄增长，生理功能退化、免疫能力下降，导致了各种疾病的产生，老年人对于身体健康方面的医疗需求越来越强烈，迫切需要医疗保健服务和家人的照顾护理。如图二所示，在调查中，有77%的老人患有一种或一种以上不同程度的疾病，医药费成为老人们经济上最大的负担，同时还会对他们心理上造成压力。因此，老人们在对医疗健康卫生服务的需求是最直接和迫切的，如果社区卫生医疗机构能提供有效、便捷、安全的医疗保健服务，那么便能大大满足老年人的医疗服务需求。

图2 老年人身体健康状况

(三)对休闲娱乐设施和休闲娱乐活动有特殊需求

除了基本的生活照顾服务和医疗服务外，社区老人的需求也具有多样化的特点。根据图三调查结果显示，48.5%的受访者希望社区能够经常举办社区老年活动，而在对当地的提供的娱乐活动设施的满足程度调查中发现，社区在娱乐活动设施的建设上还是相对比较缺乏的，能够满足老人需要的仅有15%的比例(图四)。在调查中发现，平时社区内的绝大部分老人的日常活动就是看电视、打麻将、晨练，也有相当一部分老人不出门，不参与社区内的活动。大多数老人反映社区的活动形式单一、数量少，难以满足他们的日常需求，而他们的需求也是具有多样化的特点，如增加娱乐设施、组织老人运动等。

图3 老年人对社区举办老年活动的意愿

图4 老年人对当地提供的休闲活动设施的满意程度

四、满足老年人社区公共服务需求面临的突出问题

通过对锦江区老年人口结构及社区公共服务现状和社区老年人口需求调查进行总结后发现，在未来的15～20年，锦江区人口老龄化水平还将不断提高，在满足老人社区公共服务上，还主要面临以下三个问题：

(一)居家养老服务功能不足，难以满足不同层次的需求

居家养老服务以上门服务为主要形式，锦江区家政服务较为成熟，但专业的养老护理员还较为缺乏，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务还难以满足老年人口发展的需要。老年人对社区服务的需求包括生活料理、医疗护理、精神慰藉、文娱活动等，不同身体状况的老人对社区养老服务的内容与形式、养老服务人员的要求有区别，因此对老年人提供的居家服务也必须多层次、全方位、多角度的。但目前社会更加注重老人的物质生活，对老人的精神文化生活关注度低，一些相应的设施配套没有跟上位，专业化的服务人员少，难以满足不同层次的老人的多样化需求。

(二)社区机构养老服务总量不足

随着老龄化的不断加剧，“一床难求”的现象在全国都很普遍，养老机构缺额之大显而易见。相对于不断增长老年人口规模而言，锦江区养老床位还较为短缺，保障面相对较小，服务项目偏少，虽然全区在逐步加强养老结构的建设，鼓励各社区提供床位的建设，但还存在诸多困难，尤其是作为中心城区，受空间扩展的局限，势必会制约社区养老机构的扩张以及床位的增长。根据锦江区政府公布的《十二五规划纲要》，当前锦江区养老床铺仅有六百多张，占整个锦江老年人口总数的0.7%，如此大的缺口和差距，也成为难以满足老年人迫切需求的重要表现。社区机构养老服务的总量不足，成为满足老年人社区需求的又一大问题。

(三)养老服务人员少，专业化水平不高

从整个成都的情况来看，全市“十二五”期间才将养老事业和产业纳入统筹规划，起步较晚，养老事业和产业的发展规模、服务机构组织、专业人才都难以满足老龄化发展的需求。因此锦江区养老服务遇到了人力资源少、人员专业化水平低，专业人才缺乏等难题，尽管我国已有了养老护理员职业，但人才极为缺乏，就整个锦江区而言，专业人才更是寥寥可数，社区志愿者和专职服务人员接受专业化培训机会少、知识有限、且流动性大，这些因素都制约了锦江区老年公共服务的发展。

五、解决老年人社区公共服务需求问题的相关对策

社区公共服务水平的高低考量着整个城市的发展建设能力，成都市在推进城镇化的发展过程中，应不断满足老年人公共服务需求，因此本文结合锦江的现状提出以下几点对策建议：

(一)增加政府财政投入，完善相关法律法规

政府对社区公共服务的投入要随着经济和社会的发展不断增加，提高社会福利事业费用在国民生产总值中的比例。政府除了直接增加资金投入之外，还应该多渠道筹集资金，创造良好公益环境、慈善氛围，让全社会的人都来关注老年人的养老问题。

政府还应该从政策上来支持老年人社区公共服务的建设，完善相关法律法规。在规划市政建设时，应把发展老年福利事业设施列为社区发展规划的重要内容，建立相关税收优惠政策对那些以各种方式支持社区养老事业的企事业单位、社会团体和个人给与相关税收优惠政策。

(二)提供多样性的老年人社区公共服务

作为社会特殊群体的老年人有着不同于其他人群的特点，每个老年人在年龄、文化水平等方面存在差异，其对社区服务的需求也各有不同。但是大多数老年人可能本身没有意识到自己对社区服务的需求，因此，社区工作人员要加强与老人的沟通，准确把握老人们的生活状况和个人需求，设置多样性的服务项目以供老年人选择。社区可以适当举办一些文娱活动以及学习兴趣小组，让这些老人老有所乐、老有所学。

(三)提高服务人员的专业化水平，建立专业社区公共服务队伍

加大社会工作专业服务在社区地介入，引进专业化的社工服务理论和优秀的社工人才，同时加强对非专业服务人员培训的力度，对社区中原有的老服务人员以及志愿者进行专门的授课，建立专业社区老年人社区公共服务队伍，使他们能够在实践中合理运用理论和知识，用专业知识去帮助更多的人，提高他们的服务水平。