抗战时期安徽国统区的反腐运动

2014-09-01何孔蛟

佳木斯大学社会科学学报 2014年2期

何孔蛟

(1.安庆师范学院政法学院,安徽安庆246133;2.上海师范大学人文学院,上海200234)

抗战爆发后,随着日军侵略的加深,为羁縻新桂系抗战,蒋介石被迫将安徽地盘让与新桂系,安徽成为广西之外,新桂系所控制的第二块地盘。新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后主政安徽。针对安徽贪污腐败盛行的状况,为巩固自身统治和增强抗战动员能力,新桂系在安徽国统区掀起了轰轰烈烈的反腐运动。①

一

抗战爆发后,国民政府为利于抗战,在政治上集中事权,在经济上实行统制政策,各级行政人员的权力进一步扩大,加上监督制约机制的缺失,导致政权运行的低效和腐败。同时,由于物资的短缺造成物价的不断飞涨,而各级行政人员的待遇却难以相应的大幅提高,于是征兵征粮、禁烟禁毒、抓丁拉夫、货物检查等都成为各级行政人员的生财之道,贪污中饱、滥行摊派的现象十分普遍,吏治状况进一步恶化。抗战初期,安徽沦为战区后,沿江和沿淮地区很快沦陷,省会也由安庆迁往六安,不久再迁大别山腹地的立煌。在极度混乱的形势下,省政府对各地的控制大大减弱,贪污腐败的现象日益蔓延开来。

1938年初,李宗仁主政安徽时,就感到安徽县以下公务人员,“有些不但不能奉行省政府命令,尽其职责,而且多凭其地位,欺压民众”[1]6。随后,代理安徽省主席的张义纯认为“就安徽言之,贪官污吏,土豪劣绅,随地皆有,因官吏之贪污,土劣之横行,敲诈民众,压迫民众,无所不有,其行政人员对于公事又多以敷衍为能事,避免责任,不求改善,黑幕重重,毫无朝气,以致行政乃益行颓废”[2]1。1938年10月24日,廖磊就任安徽省主席后,在省政府纪念周的大会上表示:“以前我未到过安徽,不知道安徽情形,安徽的官吏,找不到一个老百姓说他好话的。别省所没有贪赃枉法的事,安徽皆有。”[3]3民政厅长陈良佐从武汉启程来立煌就任时,根据一路所见,感觉安徽“许多联保主任、保甲长们,政府颁发一件政令,交办一件公务,就是给予他们发财的机会,增加民众痛苦”。[4]121939年5月10日,白崇禧在致蒋介石的电文中更是明确指出:“安徽保甲积弊严重,在抗战期间多未能尽领导、发动民众之职能,反乘战时征兵、征工、募债等机会鱼肉民众,黑幕重重,徒增民众困苦。”[5]102-103腐败现象的盛行,不仅直接关乎政府威信的确立,而且不利于政府动员民众抗战。对新桂系巩固在安徽的统治十分不利。

二

为巩固自身统治,动员民众抗战,新桂系主政安徽后,对整饬吏治,肃清贪污尤其重视,先后主政安徽的李宗仁、廖磊、李品仙都深刻认识到反腐运动在安徽抗建工作中的重要性,将树立廉洁政治作为施政的一项重要工作。

1938年2月,李宗仁就任安徽省主席之始,发表《告全省民众书》,强调“要发动民众力量,必须先做到政治清明,秩序安定”,“只要民众没有愤怨不平之气,社会没有杌陧不安之象,大家一定会自动起来为国效命的”,表示要铲除“营私舞弊的贪官污吏等五种欺压民众的势力[6]5-6。上任伊始,就将营私舞弊的贪官污吏列为必须铲除的五种恶势力之首,可见其整饬吏治的决心。1938年12月,廖磊担任安徽省主席后,省政府发布的布告明确提出“求治之道多端,廉洁尤称最要,是故土劣必去,贪污必诛”[7]1。廖磊将铲除贪官污吏列为施政方针之一,表示要彻底肃清贪污,“治乱世,用重典”,“宽于为政,实不啻姑息养奸”,“吏治不澄清,一切都行不通”。[8]3同年12月10日的总理扩大纪念周中,他又强调:“在安徽省若要励精图治,必先肃清贪污,贪污不除,无论怎样努力,也是劳而无功。”[9]41940年1月,李品仙主政安徽后,在《告安徽各界同胞书》中发表施政方针,表示“欲求政治清明,民蒙其利,必须首先树立廉洁政治之风尚”,“墨吏豪绅,为民之蠹,烟毒赌博,万恶之源,尤当力予清除,勿使存在”。[10]4-5可见,新桂系三任安徽省主席都深刻认识到反腐败斗争的重要性,在澄清吏治、肃清贪污的态度上是一脉相承的。新桂系反腐败运动的措施主要包括:

(一)建立严密的巡察体系

要澄清吏治和肃清贪污,首先必须要有发现贪腐行为的有效方式和手段,新桂系主政安徽时期,采取自上而下的巡视和自下而上的检举两种方式发现贪污腐败行为。

抗战时期,新桂系在安徽建立的巡察制度分为临时性巡视和经常性视察。临时性巡视又分为两种。一种是省政府的巡回视察团。省政府每年组织2次,每次组织2至5团,分区出外视察,团长由省府委员或由富有军政资望的人员担任,团员由省政府及各厅处视察员中指派兼充。一种是各行政区督察专员及各县县长的按期巡视。专员每3个月须巡视全区辖县一周,县长每3个月至少须出巡1次,每年须巡视全县各乡镇一周[9]9。经常性视察由各厅处的视察员、专员公署及县政府的督导员,按期出外视察。无论是临时性巡视还是经常性视察,除检查督导政务外,还有一项重要任务就是巡察和受理各类贪污腐败案件。

省府视察团在各地巡察时,“如贪污违法渎职有确实证据的,由省府特别授权视察团团长先予扣留,再行报请省府核办。视察团所至地方遇有人民申诉痛苦及呈控官吏情事,应尽量接受,并切实传讯秘密查访,多方搜集人证物证,呈报省府核办。”[11]11专员视察时,“如县长贪污违法渎职查有确据者,应即密报省府惩办,如县属行政人员或区乡镇保甲长等有上项不法情事,可迳行依法惩办报查”[11]15。县长视察时,“应尽量收受人民诉词,分别办理。地方如有纠纷能立即解决者,应即时予以裁决”。如发现区乡镇保甲各级人员有违法渎职行为的“应即依法惩办”[11]22。省政府、行政督察专员和县长的不定期巡视和视察,对于发现贪腐行为的线索具有重要作用。

各厅、处视察员视察时,如发现县政府、区乡镇保甲各级行政人员有营私舞弊等行为时,“应随时搜检证据,密呈省府核夺,不得徇隐”。“视察员到各区县视察时,须一律先行秘密到视察区内深入民间,多方采访搜集事实,再行公开视察,如系密查案件并须搜集证据,严守机密,不得泄漏。”[11]8各行政区督导员对于各县县长或县以下行政人员,“查有违法或渎职行为,应即列举事实搜齐证据,密报该管专员审核,转报省政府核办”,“遇各县县长有重大违法渎职行为时,得一面迳报省府,一面分报该管专署查核”。[11]13县政府政务督导员对于各区乡镇保甲长或各级工作人员,“如查有违法渎职行为或访察地方土劣鱼肉乡民,确有证据者,应即列举事实密报县长核办”[12]2。

(二)奖励民众依法检举贪腐行为

民众检举是发现贪腐行为的重要途径。因为直接受贪污之害的是人民,知道真实情形的也是人民。但要真正发挥民众检举的作用,必须既要让民众敢于检举,同时也要防止挟嫌诬告。

1939年7月,廖磊主政安徽期间,为鼓励和保障民众依法检举,省政府颁布《人民检举贪污土劣程序》,规定“各级行政官吏有贪污失职事实,或土劣剥削民众,危害地方,确有事证者”,人民或法定团体可“向其直接管辖官署,依法检举”。在检举方式上,“须具正、副本各一份,叙明具体事实,有证件则随呈附缴,具呈人应用真实姓名盖章或签押,并填明年籍、性别、职业及住址”。如用团体名义检举,“应加盖图记”,团体代表人应“署名盖章”。[13]7因在查办控案的过程中,发现有些控告“并无其事,甚至原告亦无其人,即或实有其名,而一经传讯,本人昧不知情,纷纷前来声辩”。为防止挟私诬告,省政府在《人民呈讯书状简易程序》中,要求检举人“须用真实姓名盖章或亲自签押”,并有铺保作为担保。[12]55-56不依规定办理的不予受理,对于挟私诬告的则送交司法机关惩办[13]8。

李品仙主政安徽后,省府颁布的检举程序和方法虽早已通饬施行,但“查各项控案,仍多不依法定手续办理”。于是省政府在1940年8月颁布《奖励人民检举办法》,在重申前令鼓励民众检举的同时,对检举的程序和注意事项作进一步细化。规定凡人民或法定团体控诉各级行政人员,必须用真实姓名盖章或亲自签押,注明详细住址,并觅具铺保,随传随到,不能觅具铺保者,要有同甲或同保内住户2人以上担保。控案受理后,由各受理机关先传询原告人询明情况,再按规定程序查明办理。传询或往询原告人“均应采用秘密方式,不得将原告人姓名声张,并应就询问结果,笔录由被询人签名盖章签押”。经传询或往询结果,如“原告并无其人,或虽有其人而避匿不见,原担保的铺保或担保人,应依法交所在县政府酌予惩处”。凡贪污案件经查情况属实的,“以本案贼物所占50%奖给检举人”,如系故意陷害或挟嫌诬告,“即将检举人治以本案所应得之刑”。[14]5-6该《办法》在奖励检举人和保障被检举人等方面,都作了明确规定。

省政府虽对民众检举官吏的程序和方法进行了规范,但仍无法杜绝假借名义,肆意攻击的现象。安徽省第七区专保公署“迭接各县人民控诉案件,一经饬查,原告多为其人,彻究每鲜其事”,只得严格规定呈诉手续,对于匿名揭帖不予受理,并向全区民众布告周知[15]2。皖南“各地民众检举各级行政人员贪污案件,竟有未向政府依法检举,或在政府进行调查期内,即行假借名义发传单公开登报”,不仅损害了公务人员声誉,而且影响了政令推行与社会秩序。针对此种情况,皖南行署通饬各县“切实取缔,以杜流弊”,规定“嗣后如再发现上项情事,应即严行查究,以儆刁风”。[16]3

(三)严格程序查办控诉案件

凡贪污案件经民众检举后,自然不能作为案件结论,必须经过严密调查后,才能确信情况是否属实。安徽省政府在民众控告案中,因发现有些专员、县长对于检举案件,“往往延搁数月,犹未呈复,或则虽行呈复,而未依照规定手续征集证据,仅以模棱含糊之词敷衍塞责”,于是1939年7月,省政府颁布《查报控案程序》,明确查报控案期限,并对查案程序作了具体规定,分为调查、报告和审判三个阶段。(1)调查。各专员、县长奉令查复或者办理案件时,应斟酌案情轻重,决定调查人员,连同奉文日期,一并先行密报。查复或查办案件定有限期的,应依照期限办理,未定期限者,“最多不得超过一月”,如有须紧急处分的,应立即查明后电呈,如有特殊原因,需要延长调查时间的,要先行报核。如事理已甚明显,无须调查的,可以据实呈复;如情节特别重大,内容复杂,须进行调查的,专员县长须亲自前往侦查;对于一般的次要案件,专员县长可以选派操守廉洁的职员前往调查。调查方式应采用私访密查方式,充分搜集证据,并须取具受询人签名盖章的询问笔录。(2)报告。案件调查之后,应编制报告承核,凡被告案由、调查日程及进行方法,所控事实、舆论及一般情况,询问笔录及其他证据、调查结果及事实判断等,均须在报告中依次编列。“其由专员县长直接调查者,应加具处理意见呈核。其派员调查者,应就原报告审核、加具处理意见呈核”。(3)审判。“凡经授权审判者,应即依法审判”,调查情况连同审判结果,一并呈报省府核定执行。[13]8对查报控案的程序进行严格规定,既有利于案件的及时查处,也有利于办案过程的制度化和规范化。

三

抗战时期,新桂系在安徽的反腐败运动,打击了一大批贪污腐败分子。仅1939至1940年,安徽经破获惩办的贪污案件不下数十起,典型的有三案。一是黟县县长竺家饶案。黟县县长竺家饶于1938年7月29日,擅自枪决县人民抗日自卫军中队长,并收受该县土膏店每月津贴800元,经省府派员查实,将全案人犯卷证解送第三战区军法执行总监部讯办,1939年3月审讯终结,依法判处无期徒刑,褫夺公权终身,并追收其不当利益3559元;二是立煌县长苏云辉等案。立煌县长苏云辉、六安县长覃国光、岳西县长黎炳松等,被控伙同营商,并有违犯查禁敌货及禁运资敌物品嫌疑,经拘送保安处讯办,后移解省法院依法判决;三是刘明远案。蒙城县自卫队上尉中队长刘明远,被控放纵偷运禁运资敌物品,经拘送保安处讯明属实,依法判处死刑,褫夺公权终身[9]10-11。

1942年10月至1944年10月报载皖南各县贪污腐败案件一览表

从上表可知,1942年10月至1944年10月的两年间,《中央日报》、《徽州日报》和《皖报》登载的皖南各县贪污腐败案件竟达17起,涉案人员上至县长,下至县行政人员和乡镇保甲人员。有的案件是民众联名检举后查实,有的是上级机关在巡视过程中发现。从处理结果来看,大部分处治较重,反映了新桂系整饬吏治、肃清贪污的决心。

安徽省六年来省军法机关审理贪污案犯人数(1938-1943)② (单位:人)

国民党中央曾在1938年颁行《惩治贪污条例》,将贪污罪改归省军法职权的机关审理,以期使其审理程序趋于简捷。从上表安徽省军事机关审理的贪污案件可知,抗战时期安徽整顿吏治、肃清贪污运动集中开展的时间在1939年至1940年,尤其在1940年达到顶峰。因过度依赖于民众检举,导致出现很多检举不实的现象。1940年的绝大部分案件,在经审理后,由于证据不足而无罪释放。1940年以后,惩治腐败的势头明显下降,说明新桂系依靠群众检举的运动式反腐斗争缺乏可持续行,难以长期坚持下去。

作为民国时期具有较长远眼光的国民党地方实力派,新桂系在安徽的整饬吏治和肃清贪污运动虽取得了一定成效,但贪污腐败的现象并未彻底根除,社会风气也未能彻底扭转。“整饬纪纲之令,亦已三令五申”,但并未达到真正肃清效果,“社会风气几同江河日下,恶劣根性,积重难返。”[17]820由于地方行政长官的职权没有得到有效监督,导致有的县份甚至出现县长和县行政人员公然藐视法律、滥行职权的现象,如桐城县长陈汉流“对于法院办理区乡长被控案件,事多干涉,庇护被告不使应讯,并通令区乡长停止司法上之一切协助”。[18]因新桂系并未能消除公务人员滋生贪污腐败的土壤,无论是通过健全巡视体系的反腐,还是发动民众检举进行运动式反腐,都只能是治标而非治本之策,不可能真正遏制贪污腐败现象。

[注释]

②资料来源:《安徽省统计简编》,1944年版,第141-142页。

[1]李宗仁.党政军工作人员新精神新生命之创造[Z]//抗建中之安徽:甲编(总论).1940.

[2]张义纯.安徽行政之前瞻[J].安徽政治,1938,(6-7).

[3]廖磊.目前省政应注意的几点[J].安徽政治,1938,(23).

[4]陈良佐.军民合作的基本问题[J].安徽政治,1938,(25).

[5]白崇禧.关于安徽省保甲组织剥削和危害民众情形致蒋介石电[Z]//中华民国史档案资料汇编:5(2).南京:江苏古籍出版社,1998.

[6]主席告全省民众书[J].安徽政治,1938,(1).

[7]廖磊.安徽省政府布告[J].安徽政治,1938,(25).

[8]廖磊.目前省政应注意的几点[J].安徽政治,1938,(23).

[9]张明诗.澄清吏治与建设安徽[Z]//抗建中之安徽:乙编(政治).1940.

[10]李品仙.告安徽各界同胞书[J].安徽政治,1940,(1).