内蒙古煤炭资源税改革研究

李俊英

煤炭是我国最主要的一次能源，2013年煤炭消耗总量为36.1亿吨，占一次能源消耗总量的70%。对于内蒙古这样的煤炭资源富集地区而言，经济发展与煤炭资源浪费、生态环境污染严重之间的矛盾尤为突出，其经济转型升级事关经济社会发展的战略选择，备受社会关注。如何通过煤炭资源税改革，优化煤炭资源配置，减少对煤炭资源的过度依赖和破坏，促进经济增长与生态环境之间良性协调发展，成为内蒙古亟待解决的重大现实问题。

一、内蒙古煤炭资源税改革的现实必要性

（一）煤炭资源粗放开发导致生态环境持续恶化

内蒙古是我国能源和矿产的富集区，其资源储量优势明显。统计数据显示，煤炭资源储量占全国陆上储量的24%，有色金属、非金属矿产（包括铜、铅、锌、硫，铁矿等）占比为40%，其中铜矿等储量均居全国前列（来源于《2013年中国统计年鉴》）。进入“十二五”时期，内蒙古经济实现了由加快发展到又好又快发展的跨越，其中能源经济的快速发展功不可没。但是，资源浪费严重、产业链不长等现象日益凸显。在能源和矿产的开采和运输过程中，不仅直接破坏地表环境生态平衡，而且对地下水资源、地质结构造成严重破坏，引发生态和环境危机。仅就煤炭开采而言，一方面内蒙古煤炭粗放开采，回采率低，“采富弃贫”现象严重。内蒙古的煤层一般属于中厚到特厚煤层，按规定开采较厚煤层需要逐层开采，加大了技术难度，目前只吃“白菜心”的做法导致大量煤炭资源浪费，即使开采出来的煤炭，有相当一部分因自燃而悄无声息地消失殆尽。另一方面，连年大规模的勘探开发，占用大量天然草场，影响地表植被生态环境和防风固沙能力，进一步导致干旱、沙尘暴、扬沙等恶劣天气频发，引发沙漠化等自然灾害，极大地破坏了内蒙古极其脆弱的生态系统，进而影响我国整体生态环境安全。

（二）内蒙古单位能耗高拖累经济发展质量

我国的能耗水平偏高，为世界平均水平的2倍。不仅大大高于美国、日本、德国、法国、英国等发达国家，也高于马来西亚、印度、泰国、巴西等新兴工业国家平均水平。从我国国内情况来看，存在着明显的区域差异，地区资源越丰富，其能耗越高。这主要是因为资源丰富的地区，资源价格相对较低，更依赖于资源投入实现经济增长。内蒙古的单位GDP能耗较高，高于全国平均水平，也高于东部、中部、西部三个区域的平均水平，如表1所示。内蒙古以能耗消费为主的传统经济增长方式，造成大气、水体和土壤的破坏和污染，致使脆弱的生态系统不堪重负。同时，资源开采地经济发展较为落后，当地群众长期生活困难，超载放牧、陡坡垦殖、乱砍滥伐、乱捕滥猎等现象严重，致使自然灾害频发，自然灾害和地质灾害直接损失加大，治理环境总投资额持续大幅增加。

表1 2007-2012年内蒙古单位能耗（吨标准煤/万元）情况表

资料来源：2008-2013年《中国统计年鉴》。

（三）内蒙古资源税收入规模小

资源税作为一种地方税种，应成为地方财政收入的一项来源，但是资源税对内蒙古这样资源富集地区的财政贡献度却很低，如表2所示。1994-2012年资源税收入占内蒙古税收收入的比重平均为3.77%，占内蒙古财政收入的比重平均为2.14%，占内蒙古财政支出的比重平均为1.25%。可见，内蒙古资源税收入规模较小，与能源驱动型的高投资增长极不协调，而且与本地区发展和环保投入的现实需要差距较大，难以支撑经济社会的可持续发展。现行资源税对区域间财政能力的调节作用也非常有限，这主要是由于资源税制自身设计存在的问题，使资源富集地区从资源开采上取得的收入极其有限。资源的收益大都通过价格机制传导给了东部地区，实质上成为对西部矿产资源的掠夺，进一步扩大了东西部之间经济社会发展的差距。

二、我国煤炭资源税改革的政策与建议

（一）厘清资源税的目标定位

我国资源税历经30年的发展变迁，在历次税制改革和调整过程中不断被赋予新的历史使命，征收目标日益多元化，其职能被定位于调节级差收入、节约资源、保护环境和增加地方政府财政收入四方面。关于资源税征收目标的讨论，学界有不同的看法。张海星（2013）认为，资源税的立税依据不应是“租”，也就谈不上是为调节级差收入而征税。刘植才（2014）则认为，资源税征收目标不应多元化，应以调节级差收入为主要职能。笔者认为，目前我国资源税制的改革和完善不能实现多元化的征收目标，资源税承载的政策目标过于复杂，即使这些目标之间不存在矛盾，在税制设计上也不可能兼顾。如从节能减排的角度考虑，应鼓励高品位煤炭的开采，以减少二氧化硫的排放，因此，等级低的煤炭应适用高税率；但从调节级差收入的角度，优质煤炭应适用高税率，低品质煤炭应适用低税率。回归到资源税存在的理论依据，其理论基础是租金理论，并且是一种级差租金。当把绝对资源租金和相对资源租金的性质界定清楚，明确二者的分工后，资源税制度的设计将更加简单明了。

绝对资源租体现资源耗竭性收益，相对资源租调整级差收入，两种制度平行不交叉，管理成本低又具有很强的可操作性。税收实践表明，在以调节级差收入为根本职能定位我国资源税时，资源税改革（如提高税率）必然会减少当期自然资源的开采量，并且通过延缓自然资源的开采速度降低对环境的破坏，随着收入规模稳步增长，会增加地方财政收入。我国资源税作为一个以调节级差收入为主要职能的税种，与消费税、环境保护税等之间存在明确的分工。不断提高消费税负的目的就是要充分计入资源稀缺性的成本，提高资源开采和利用效率，追求可持续发展；开征环境保护税的根本宗旨是对负外部性的纠正，在环境保护方面承担更为重要的角色。

（二）合理界定租、税、费的功能

我国应建立完全的资源有偿使用制度，确立矿产资源租税费并存体系，将国有资源的租、税、费各归其位，按照“价、租、税、费”联动机制推动资源税改革。对自然资源的开发行为所收取的租金、税收、收费等属于不同性质的收入形式，具有不同的功能定位。从国际范围考察，许多国家采用征收“权利金”的方式体现政府作为国有资源所有者的权益，以对特定公共服务受益者收费的形式体现政府作为公共管理者的权益。我国对煤炭资源的开采不但要缴纳资源税，而且要交各种费用，如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款、石油特别收益金、耕地开垦费、土地复垦费、矿产资源勘察登记费，有的地方政府自设的涉煤收费项目多达几十种。这些收入形式存在边界不清、名不符实、功能定位不合理、重复征收等问题。推进我国资源税改革，首先要对租、税、费进行综合的顶层设计，只有正确处理好它们的关系，使租税分离，才能厘清资源税的边界。笔者认为，资源综合租、税、费改革包括三个层面：第一，整合、归并各种收入形式，由中央政府以自然资源所有者的身份统一征收“国有资源权利金”，对垄断性行业和特定资源征收“国有资源特别权利金”；第二，由地方政府对特定群体提供的地方公共服务征收行政性收费和政府基金；第三，清费立税，将矿产资源补偿费纳入资源税制度框架。

（三）细分煤炭资源种类，差别征收

煤炭资源等级的多样性决定了细分煤炭资源税税目税率、差别化征收的必要性，也彰显了资源税调节级差收入的根本宗旨。目前，我国煤炭资源税按地区制定统一税负，如内蒙古3.2元/吨，而且没有规定各地区煤炭进一步划分的标准，各省的煤炭分类标准差异较大。内蒙古按照下游产业用途和煤炭品质分为褐煤、焦煤、精煤、无烟煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分类标准。中央政府应制定统一规则、适当拉开不同品位煤炭的资源税负，使高品质煤炭品种应承担高税率，反之低品质煤炭品种税负也低，突出体现优矿高税劣矿低税的基本原则。例如，褐煤因其发热量低，没有黏结性，价值比精煤和无烟煤低，所以规定其资源税税负也要比精煤和无烟煤低得多。在中央政府统一规定的原煤税目级次以及相应税率幅度内，放权给各省、自治区根据煤种、煤质制定本省的煤炭资源税税目税率表。各省、自治区根据开采地区的实际情况将煤炭品质和开采难度分为由低到高的档次，实行差异化征收，体现量能负担原则。

（四）将煤炭资源税由从量计征改为从价计征

煤炭资源税改革的关键在于设定适当的计征方式及税率，根据煤炭作为一种不可再生资源的稀缺程度以及级差收入情况而定。资源税的计征方法主要有两种：从量税和从价税，从量计征的煤炭资源税，对煤炭价格的变动缺乏直接影响，削弱价格作为市场资源配置的信号作用；同时，在煤炭价格大幅度波动的情况下，从量征税割裂了价格与税收之间的联系，使得税收收入不随价格波动而变化。相比之下，从价税伴随价格波动的特性，能够使价格更加灵敏地反映市场供需信号；同时税额随价格波动而变化，保证了税收收入随能源价格上涨而增加。另外，考虑到内蒙古煤炭企业大部分是煤电、煤电冶、煤电一体化的，从价形式的煤炭资源税能够更加灵活地促进能源产业链效率的改善。从价计征之后，对于煤炭原矿的价格折算系数和综合回收率的设定均应由省级政府确定，以每月公布的原矿和精煤等煤炭制品的市场销售价格为依据折算。

除了从价计征，对于煤炭资源税的税率设定应当谨慎。应充分考虑对调节级差收入、能源价格、煤炭企业成本以及宏观经济影响等因素。过高的税率会推高整体能源成本，在税负转嫁的情况下，由消费者和生产者共同负担；过低的税率起不到调节煤炭资源级差收入的目的，也不利于产业结构的调整。本文认为，将煤炭资源税率设定在5%～12%的范围内比较安全。可比照油气资源税税率，改革初期将煤炭资源税税率设为5%，以后逐年提高。2005年以来，我国煤炭占一次能源消费的比重达到70%，提供了38%的电力燃料，在今后相当长一段时间内，以煤为主的能源格局无法改变，煤炭成为中国能源安全的基本保障，同此，煤炭资源税的税率设置值得我们深入调查、仔细研究。

责任编辑：杨再梅

煤炭是我国最主要的一次能源，2013年煤炭消耗总量为36.1亿吨，占一次能源消耗总量的70%。对于内蒙古这样的煤炭资源富集地区而言，经济发展与煤炭资源浪费、生态环境污染严重之间的矛盾尤为突出，其经济转型升级事关经济社会发展的战略选择，备受社会关注。如何通过煤炭资源税改革，优化煤炭资源配置，减少对煤炭资源的过度依赖和破坏，促进经济增长与生态环境之间良性协调发展，成为内蒙古亟待解决的重大现实问题。

一、内蒙古煤炭资源税改革的现实必要性

（一）煤炭资源粗放开发导致生态环境持续恶化

内蒙古是我国能源和矿产的富集区，其资源储量优势明显。统计数据显示，煤炭资源储量占全国陆上储量的24%，有色金属、非金属矿产（包括铜、铅、锌、硫，铁矿等）占比为40%，其中铜矿等储量均居全国前列（来源于《2013年中国统计年鉴》）。进入“十二五”时期，内蒙古经济实现了由加快发展到又好又快发展的跨越，其中能源经济的快速发展功不可没。但是，资源浪费严重、产业链不长等现象日益凸显。在能源和矿产的开采和运输过程中，不仅直接破坏地表环境生态平衡，而且对地下水资源、地质结构造成严重破坏，引发生态和环境危机。仅就煤炭开采而言，一方面内蒙古煤炭粗放开采，回采率低，“采富弃贫”现象严重。内蒙古的煤层一般属于中厚到特厚煤层，按规定开采较厚煤层需要逐层开采，加大了技术难度，目前只吃“白菜心”的做法导致大量煤炭资源浪费，即使开采出来的煤炭，有相当一部分因自燃而悄无声息地消失殆尽。另一方面，连年大规模的勘探开发，占用大量天然草场，影响地表植被生态环境和防风固沙能力，进一步导致干旱、沙尘暴、扬沙等恶劣天气频发，引发沙漠化等自然灾害，极大地破坏了内蒙古极其脆弱的生态系统，进而影响我国整体生态环境安全。

（二）内蒙古单位能耗高拖累经济发展质量

我国的能耗水平偏高，为世界平均水平的2倍。不仅大大高于美国、日本、德国、法国、英国等发达国家，也高于马来西亚、印度、泰国、巴西等新兴工业国家平均水平。从我国国内情况来看，存在着明显的区域差异，地区资源越丰富，其能耗越高。这主要是因为资源丰富的地区，资源价格相对较低，更依赖于资源投入实现经济增长。内蒙古的单位GDP能耗较高，高于全国平均水平，也高于东部、中部、西部三个区域的平均水平，如表1所示。内蒙古以能耗消费为主的传统经济增长方式，造成大气、水体和土壤的破坏和污染，致使脆弱的生态系统不堪重负。同时，资源开采地经济发展较为落后，当地群众长期生活困难，超载放牧、陡坡垦殖、乱砍滥伐、乱捕滥猎等现象严重，致使自然灾害频发，自然灾害和地质灾害直接损失加大，治理环境总投资额持续大幅增加。

表1 2007-2012年内蒙古单位能耗（吨标准煤/万元）情况表

资料来源：2008-2013年《中国统计年鉴》。

（三）内蒙古资源税收入规模小

资源税作为一种地方税种，应成为地方财政收入的一项来源，但是资源税对内蒙古这样资源富集地区的财政贡献度却很低，如表2所示。1994-2012年资源税收入占内蒙古税收收入的比重平均为3.77%，占内蒙古财政收入的比重平均为2.14%，占内蒙古财政支出的比重平均为1.25%。可见，内蒙古资源税收入规模较小，与能源驱动型的高投资增长极不协调，而且与本地区发展和环保投入的现实需要差距较大，难以支撑经济社会的可持续发展。现行资源税对区域间财政能力的调节作用也非常有限，这主要是由于资源税制自身设计存在的问题，使资源富集地区从资源开采上取得的收入极其有限。资源的收益大都通过价格机制传导给了东部地区，实质上成为对西部矿产资源的掠夺，进一步扩大了东西部之间经济社会发展的差距。

二、我国煤炭资源税改革的政策与建议

（一）厘清资源税的目标定位

我国资源税历经30年的发展变迁，在历次税制改革和调整过程中不断被赋予新的历史使命，征收目标日益多元化，其职能被定位于调节级差收入、节约资源、保护环境和增加地方政府财政收入四方面。关于资源税征收目标的讨论，学界有不同的看法。张海星（2013）认为，资源税的立税依据不应是“租”，也就谈不上是为调节级差收入而征税。刘植才（2014）则认为，资源税征收目标不应多元化，应以调节级差收入为主要职能。笔者认为，目前我国资源税制的改革和完善不能实现多元化的征收目标，资源税承载的政策目标过于复杂，即使这些目标之间不存在矛盾，在税制设计上也不可能兼顾。如从节能减排的角度考虑，应鼓励高品位煤炭的开采，以减少二氧化硫的排放，因此，等级低的煤炭应适用高税率；但从调节级差收入的角度，优质煤炭应适用高税率，低品质煤炭应适用低税率。回归到资源税存在的理论依据，其理论基础是租金理论，并且是一种级差租金。当把绝对资源租金和相对资源租金的性质界定清楚，明确二者的分工后，资源税制度的设计将更加简单明了。

绝对资源租体现资源耗竭性收益，相对资源租调整级差收入，两种制度平行不交叉，管理成本低又具有很强的可操作性。税收实践表明，在以调节级差收入为根本职能定位我国资源税时，资源税改革（如提高税率）必然会减少当期自然资源的开采量，并且通过延缓自然资源的开采速度降低对环境的破坏，随着收入规模稳步增长，会增加地方财政收入。我国资源税作为一个以调节级差收入为主要职能的税种，与消费税、环境保护税等之间存在明确的分工。不断提高消费税负的目的就是要充分计入资源稀缺性的成本，提高资源开采和利用效率，追求可持续发展；开征环境保护税的根本宗旨是对负外部性的纠正，在环境保护方面承担更为重要的角色。

（二）合理界定租、税、费的功能

我国应建立完全的资源有偿使用制度，确立矿产资源租税费并存体系，将国有资源的租、税、费各归其位，按照“价、租、税、费”联动机制推动资源税改革。对自然资源的开发行为所收取的租金、税收、收费等属于不同性质的收入形式，具有不同的功能定位。从国际范围考察，许多国家采用征收“权利金”的方式体现政府作为国有资源所有者的权益，以对特定公共服务受益者收费的形式体现政府作为公共管理者的权益。我国对煤炭资源的开采不但要缴纳资源税，而且要交各种费用，如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款、石油特别收益金、耕地开垦费、土地复垦费、矿产资源勘察登记费，有的地方政府自设的涉煤收费项目多达几十种。这些收入形式存在边界不清、名不符实、功能定位不合理、重复征收等问题。推进我国资源税改革，首先要对租、税、费进行综合的顶层设计，只有正确处理好它们的关系，使租税分离，才能厘清资源税的边界。笔者认为，资源综合租、税、费改革包括三个层面：第一，整合、归并各种收入形式，由中央政府以自然资源所有者的身份统一征收“国有资源权利金”，对垄断性行业和特定资源征收“国有资源特别权利金”；第二，由地方政府对特定群体提供的地方公共服务征收行政性收费和政府基金；第三，清费立税，将矿产资源补偿费纳入资源税制度框架。

（三）细分煤炭资源种类，差别征收

煤炭资源等级的多样性决定了细分煤炭资源税税目税率、差别化征收的必要性，也彰显了资源税调节级差收入的根本宗旨。目前，我国煤炭资源税按地区制定统一税负，如内蒙古3.2元/吨，而且没有规定各地区煤炭进一步划分的标准，各省的煤炭分类标准差异较大。内蒙古按照下游产业用途和煤炭品质分为褐煤、焦煤、精煤、无烟煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分类标准。中央政府应制定统一规则、适当拉开不同品位煤炭的资源税负，使高品质煤炭品种应承担高税率，反之低品质煤炭品种税负也低，突出体现优矿高税劣矿低税的基本原则。例如，褐煤因其发热量低，没有黏结性，价值比精煤和无烟煤低，所以规定其资源税税负也要比精煤和无烟煤低得多。在中央政府统一规定的原煤税目级次以及相应税率幅度内，放权给各省、自治区根据煤种、煤质制定本省的煤炭资源税税目税率表。各省、自治区根据开采地区的实际情况将煤炭品质和开采难度分为由低到高的档次，实行差异化征收，体现量能负担原则。

（四）将煤炭资源税由从量计征改为从价计征

煤炭资源税改革的关键在于设定适当的计征方式及税率，根据煤炭作为一种不可再生资源的稀缺程度以及级差收入情况而定。资源税的计征方法主要有两种：从量税和从价税，从量计征的煤炭资源税，对煤炭价格的变动缺乏直接影响，削弱价格作为市场资源配置的信号作用；同时，在煤炭价格大幅度波动的情况下，从量征税割裂了价格与税收之间的联系，使得税收收入不随价格波动而变化。相比之下，从价税伴随价格波动的特性，能够使价格更加灵敏地反映市场供需信号；同时税额随价格波动而变化，保证了税收收入随能源价格上涨而增加。另外，考虑到内蒙古煤炭企业大部分是煤电、煤电冶、煤电一体化的，从价形式的煤炭资源税能够更加灵活地促进能源产业链效率的改善。从价计征之后，对于煤炭原矿的价格折算系数和综合回收率的设定均应由省级政府确定，以每月公布的原矿和精煤等煤炭制品的市场销售价格为依据折算。

除了从价计征，对于煤炭资源税的税率设定应当谨慎。应充分考虑对调节级差收入、能源价格、煤炭企业成本以及宏观经济影响等因素。过高的税率会推高整体能源成本，在税负转嫁的情况下，由消费者和生产者共同负担；过低的税率起不到调节煤炭资源级差收入的目的，也不利于产业结构的调整。本文认为，将煤炭资源税率设定在5%～12%的范围内比较安全。可比照油气资源税税率，改革初期将煤炭资源税税率设为5%，以后逐年提高。2005年以来，我国煤炭占一次能源消费的比重达到70%，提供了38%的电力燃料，在今后相当长一段时间内，以煤为主的能源格局无法改变，煤炭成为中国能源安全的基本保障，同此，煤炭资源税的税率设置值得我们深入调查、仔细研究。

责任编辑：杨再梅

煤炭是我国最主要的一次能源，2013年煤炭消耗总量为36.1亿吨，占一次能源消耗总量的70%。对于内蒙古这样的煤炭资源富集地区而言，经济发展与煤炭资源浪费、生态环境污染严重之间的矛盾尤为突出，其经济转型升级事关经济社会发展的战略选择，备受社会关注。如何通过煤炭资源税改革，优化煤炭资源配置，减少对煤炭资源的过度依赖和破坏，促进经济增长与生态环境之间良性协调发展，成为内蒙古亟待解决的重大现实问题。

一、内蒙古煤炭资源税改革的现实必要性

（一）煤炭资源粗放开发导致生态环境持续恶化

内蒙古是我国能源和矿产的富集区，其资源储量优势明显。统计数据显示，煤炭资源储量占全国陆上储量的24%，有色金属、非金属矿产（包括铜、铅、锌、硫，铁矿等）占比为40%，其中铜矿等储量均居全国前列（来源于《2013年中国统计年鉴》）。进入“十二五”时期，内蒙古经济实现了由加快发展到又好又快发展的跨越，其中能源经济的快速发展功不可没。但是，资源浪费严重、产业链不长等现象日益凸显。在能源和矿产的开采和运输过程中，不仅直接破坏地表环境生态平衡，而且对地下水资源、地质结构造成严重破坏，引发生态和环境危机。仅就煤炭开采而言，一方面内蒙古煤炭粗放开采，回采率低，“采富弃贫”现象严重。内蒙古的煤层一般属于中厚到特厚煤层，按规定开采较厚煤层需要逐层开采，加大了技术难度，目前只吃“白菜心”的做法导致大量煤炭资源浪费，即使开采出来的煤炭，有相当一部分因自燃而悄无声息地消失殆尽。另一方面，连年大规模的勘探开发，占用大量天然草场，影响地表植被生态环境和防风固沙能力，进一步导致干旱、沙尘暴、扬沙等恶劣天气频发，引发沙漠化等自然灾害，极大地破坏了内蒙古极其脆弱的生态系统，进而影响我国整体生态环境安全。

（二）内蒙古单位能耗高拖累经济发展质量

我国的能耗水平偏高，为世界平均水平的2倍。不仅大大高于美国、日本、德国、法国、英国等发达国家，也高于马来西亚、印度、泰国、巴西等新兴工业国家平均水平。从我国国内情况来看，存在着明显的区域差异，地区资源越丰富，其能耗越高。这主要是因为资源丰富的地区，资源价格相对较低，更依赖于资源投入实现经济增长。内蒙古的单位GDP能耗较高，高于全国平均水平，也高于东部、中部、西部三个区域的平均水平，如表1所示。内蒙古以能耗消费为主的传统经济增长方式，造成大气、水体和土壤的破坏和污染，致使脆弱的生态系统不堪重负。同时，资源开采地经济发展较为落后，当地群众长期生活困难，超载放牧、陡坡垦殖、乱砍滥伐、乱捕滥猎等现象严重，致使自然灾害频发，自然灾害和地质灾害直接损失加大，治理环境总投资额持续大幅增加。

表1 2007-2012年内蒙古单位能耗（吨标准煤/万元）情况表

资料来源：2008-2013年《中国统计年鉴》。

（三）内蒙古资源税收入规模小

资源税作为一种地方税种，应成为地方财政收入的一项来源，但是资源税对内蒙古这样资源富集地区的财政贡献度却很低，如表2所示。1994-2012年资源税收入占内蒙古税收收入的比重平均为3.77%，占内蒙古财政收入的比重平均为2.14%，占内蒙古财政支出的比重平均为1.25%。可见，内蒙古资源税收入规模较小，与能源驱动型的高投资增长极不协调，而且与本地区发展和环保投入的现实需要差距较大，难以支撑经济社会的可持续发展。现行资源税对区域间财政能力的调节作用也非常有限，这主要是由于资源税制自身设计存在的问题，使资源富集地区从资源开采上取得的收入极其有限。资源的收益大都通过价格机制传导给了东部地区，实质上成为对西部矿产资源的掠夺，进一步扩大了东西部之间经济社会发展的差距。

二、我国煤炭资源税改革的政策与建议

（一）厘清资源税的目标定位

我国资源税历经30年的发展变迁，在历次税制改革和调整过程中不断被赋予新的历史使命，征收目标日益多元化，其职能被定位于调节级差收入、节约资源、保护环境和增加地方政府财政收入四方面。关于资源税征收目标的讨论，学界有不同的看法。张海星（2013）认为，资源税的立税依据不应是“租”，也就谈不上是为调节级差收入而征税。刘植才（2014）则认为，资源税征收目标不应多元化，应以调节级差收入为主要职能。笔者认为，目前我国资源税制的改革和完善不能实现多元化的征收目标，资源税承载的政策目标过于复杂，即使这些目标之间不存在矛盾，在税制设计上也不可能兼顾。如从节能减排的角度考虑，应鼓励高品位煤炭的开采，以减少二氧化硫的排放，因此，等级低的煤炭应适用高税率；但从调节级差收入的角度，优质煤炭应适用高税率，低品质煤炭应适用低税率。回归到资源税存在的理论依据，其理论基础是租金理论，并且是一种级差租金。当把绝对资源租金和相对资源租金的性质界定清楚，明确二者的分工后，资源税制度的设计将更加简单明了。

绝对资源租体现资源耗竭性收益，相对资源租调整级差收入，两种制度平行不交叉，管理成本低又具有很强的可操作性。税收实践表明，在以调节级差收入为根本职能定位我国资源税时，资源税改革（如提高税率）必然会减少当期自然资源的开采量，并且通过延缓自然资源的开采速度降低对环境的破坏，随着收入规模稳步增长，会增加地方财政收入。我国资源税作为一个以调节级差收入为主要职能的税种，与消费税、环境保护税等之间存在明确的分工。不断提高消费税负的目的就是要充分计入资源稀缺性的成本，提高资源开采和利用效率，追求可持续发展；开征环境保护税的根本宗旨是对负外部性的纠正，在环境保护方面承担更为重要的角色。

（二）合理界定租、税、费的功能

我国应建立完全的资源有偿使用制度，确立矿产资源租税费并存体系，将国有资源的租、税、费各归其位，按照“价、租、税、费”联动机制推动资源税改革。对自然资源的开发行为所收取的租金、税收、收费等属于不同性质的收入形式，具有不同的功能定位。从国际范围考察，许多国家采用征收“权利金”的方式体现政府作为国有资源所有者的权益，以对特定公共服务受益者收费的形式体现政府作为公共管理者的权益。我国对煤炭资源的开采不但要缴纳资源税，而且要交各种费用，如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款、石油特别收益金、耕地开垦费、土地复垦费、矿产资源勘察登记费，有的地方政府自设的涉煤收费项目多达几十种。这些收入形式存在边界不清、名不符实、功能定位不合理、重复征收等问题。推进我国资源税改革，首先要对租、税、费进行综合的顶层设计，只有正确处理好它们的关系，使租税分离，才能厘清资源税的边界。笔者认为，资源综合租、税、费改革包括三个层面：第一，整合、归并各种收入形式，由中央政府以自然资源所有者的身份统一征收“国有资源权利金”，对垄断性行业和特定资源征收“国有资源特别权利金”；第二，由地方政府对特定群体提供的地方公共服务征收行政性收费和政府基金；第三，清费立税，将矿产资源补偿费纳入资源税制度框架。

（三）细分煤炭资源种类，差别征收

煤炭资源等级的多样性决定了细分煤炭资源税税目税率、差别化征收的必要性，也彰显了资源税调节级差收入的根本宗旨。目前，我国煤炭资源税按地区制定统一税负，如内蒙古3.2元/吨，而且没有规定各地区煤炭进一步划分的标准，各省的煤炭分类标准差异较大。内蒙古按照下游产业用途和煤炭品质分为褐煤、焦煤、精煤、无烟煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分类标准。中央政府应制定统一规则、适当拉开不同品位煤炭的资源税负，使高品质煤炭品种应承担高税率，反之低品质煤炭品种税负也低，突出体现优矿高税劣矿低税的基本原则。例如，褐煤因其发热量低，没有黏结性，价值比精煤和无烟煤低，所以规定其资源税税负也要比精煤和无烟煤低得多。在中央政府统一规定的原煤税目级次以及相应税率幅度内，放权给各省、自治区根据煤种、煤质制定本省的煤炭资源税税目税率表。各省、自治区根据开采地区的实际情况将煤炭品质和开采难度分为由低到高的档次，实行差异化征收，体现量能负担原则。

（四）将煤炭资源税由从量计征改为从价计征

煤炭资源税改革的关键在于设定适当的计征方式及税率，根据煤炭作为一种不可再生资源的稀缺程度以及级差收入情况而定。资源税的计征方法主要有两种：从量税和从价税，从量计征的煤炭资源税，对煤炭价格的变动缺乏直接影响，削弱价格作为市场资源配置的信号作用；同时，在煤炭价格大幅度波动的情况下，从量征税割裂了价格与税收之间的联系，使得税收收入不随价格波动而变化。相比之下，从价税伴随价格波动的特性，能够使价格更加灵敏地反映市场供需信号；同时税额随价格波动而变化，保证了税收收入随能源价格上涨而增加。另外，考虑到内蒙古煤炭企业大部分是煤电、煤电冶、煤电一体化的，从价形式的煤炭资源税能够更加灵活地促进能源产业链效率的改善。从价计征之后，对于煤炭原矿的价格折算系数和综合回收率的设定均应由省级政府确定，以每月公布的原矿和精煤等煤炭制品的市场销售价格为依据折算。

除了从价计征，对于煤炭资源税的税率设定应当谨慎。应充分考虑对调节级差收入、能源价格、煤炭企业成本以及宏观经济影响等因素。过高的税率会推高整体能源成本，在税负转嫁的情况下，由消费者和生产者共同负担；过低的税率起不到调节煤炭资源级差收入的目的，也不利于产业结构的调整。本文认为，将煤炭资源税率设定在5%～12%的范围内比较安全。可比照油气资源税税率，改革初期将煤炭资源税税率设为5%，以后逐年提高。2005年以来，我国煤炭占一次能源消费的比重达到70%，提供了38%的电力燃料，在今后相当长一段时间内，以煤为主的能源格局无法改变，煤炭成为中国能源安全的基本保障，同此，煤炭资源税的税率设置值得我们深入调查、仔细研究。

责任编辑：杨再梅