浙江省新一轮国资国企改革展望及集团发展建议

杨潇+++潘建梦++杨昊江

“穷则变，变则通，通则达”，十八届三中全会将“完善基本经济制度”作为基础性任务，其中主要涉及的就是国资国企改革。随着中央不断推进国资国企改革，地方版国资国企改革进入白热化。继上海在去年年底出台“国资改革二十条”后，多数省份都将国资国企改革作为2014年工作的首要任务。当前中央及地方针对国资国企改革主要围绕以下四条主线进行改革：（1）完善“管资本”为主的国有资产监管体制，强调分类监管；（2）推进股份多元化，发展混合所有制；（3）推动政企分开，提高国有资产证券化率；（4）完善公司治理水平，建立现代企业制度。

一、我国国资国企改革的背景

我国国有资产也存在着国有经济布局不合理、国资监管体制有待变革、国资运行效率较低等问题：

（一）国有经济布局不合理，资本过于分散

目前，我国70%以上的国有企业仍分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业，同时由于体制原因在某些领域对其它成分尤其是民营资本形成挤出效应。需要调整国资布局，加强关键领域国有控制力。

（二）国资监管体制有待变革，国资管理模式有待完善

随着国有资产规模的壮大，企业股份制改革的深入和现代企业制度的建立，国有资产资本化和证券化趋势明显、流动性增强，要求变革国资监管体制，完善现代企业制度下国资管理模式。

（三）国有企业运营效率和收益率较低，管理体制有待优化

国有企业多数占有丰富的资金、土地、能源等要素资源，也使国有企业创新乏力、管理落后、效率低下，尤其是在经济波动的情况下，抗风险能力和持续发展能力不强。

因此，国有资产需要通过更科学的监管模式和治理方式，发挥市场决定性作用。目前我国的国有企业监管体制是，由国资委履行出资人监管职责，国资委在监管过程中既要保值增值，又要使国有企业完成各项政策功能，同时在企业激励机制、股权流转方面又要加以严格限制，这就形成了国有企业目标多样化、人才和资本相对封闭、经营缺乏活力的局面。十八届三中全会将国资国企改革作为本轮改革的核心，明确了国资委的定位，即对国有资产的管理从“管企业”向“管资本”转变，从根本上盘活国有资产、理顺经营权与所有权关系，提升国有企业活力。

二、本轮国资国企改革方向与改革重点

（一）改革方向

本次改革方向与三中全会的《决定》精神相一致，即以市场为平台，以资本为中心监管国有企业，强调以国资改革带动国企改革。

（二）改革要点

要点一：积极发展混合所有制经济

积极发展混合所有制经济，是本次三中全会提出的重要改革方向，对国有企业来说，是未来发展的重要载体和形式。三中全会报告中明确提出积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。混合所有制发展空间大大拓展的过程， 也是国有经济战略性调整深化的进程。

发展混合所有制的途径，一是推进符合条件的企业整体上市，二是对不具备上市条件的企业引入非公资本。非公资本中较受国资青睐的是具有资金、技术、管理优势的战略投资者以及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构参与者。具体而言，国有企业可从集团、二级企业、投资项目三个层面探索混合所有制的多种实现形式。

要点二：探索以管资本为主的监管模式

以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。国资委监管转变将紧密围绕“简政放权”和“充分发挥董事会作用”两大主题。彻底解决董事会无效、权责不清、责任无法追溯等问题。

国资监管要实现三个转变，具体来说，一是从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变。对于国有企业而言，引入战略投资者，以及改制上市都将打开更为广阔的空间；二是从管理企业经营管理者到管理投资企业董事会代表的转变。对于国有企业而言，在投融资、经营机制创新、薪酬机制优化等方面将具有更大的自由度；三是从管理企业重大事项向部分委托董事会授权管理的转变。对于国有企业而言，更要求健全完善现代企业制度下的董事会结构，充分发挥董事会在企业重大事项中的决策作用。

要点三：分类监管

在国资监管方式上，分类监管，实施差异化管理。按照分类标准，今后将形成不同的国有资本布局，其中涉及国家安全的少数国企，采用国有独资的形式；涉及国民经济命脉、重要行业、关键领域的，保持国有绝对控股；涉及支柱产业、高新技术产业等的国企，保持相对控股；国资不需要控制的，可由社会资本控股，采取国资参股形式或全部退出。国有资本今后将更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。在分类监管基础上，不同企业实施分类考核，其中对于竞争性企业注重市场化条件下的经济效益；对于功能型和公共服务型企业将在关注经济效益的同时更为注重中国社会效益以及国家战略意图的实现。

此外，十八届三中全会《决定》提出的国有资产监管模式是“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”的三层架构，行政性出资人机构从事监管职能，由国有资本运营公司或国有资本投资公司行使股东职能。

要点四：建立现代企业制度

现代企业制度建设包括规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任。具体来讲，需要健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；建立职业经理人制度；深化企业内部管理制度改革；建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究等。

综上，本次国资国企改革是基于产权制度、管理制度、分配制度三个核心制度的改革。国资监管模式将会改变，将“去行政化”而更加“专业化、市场化、社会化”，将以产权管理为纽带，通过公司治理，围绕“管好资本”这四个字来落实出资人的职责。endprint

三、浙江省新一轮国资国企改革展望及集团发展建议

（一）浙江省新一轮国资国企改革展望

从浙江省属企业工作会议上获悉，本次浙江国资国企改革在总体方向与其他省市不会有差别，但方式和路径上会根据浙江国资实际情况，有所侧重。浙江将全力深化国资国企改革，大力发展混合所有制经济，切实提高国有企业运行质量和效益。

要点一：大力发展混合所有制经济

据《省委十三届四次全会〈决定〉重点改革任务分工方案》（浙委办法[2014]16号）（以下简称《方案》）了解到，从2014年起，继续深化省属企业产权多元化。到2017年，省属各级竞争性企业中混合所有制企业数量达到75%左右；到2017年，基本建立省属企业产业发展战略合作项目发布机制；到2017年，在符合法律规定、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，探索实施员工持股或股权激励计划。

要点二：优化布局，进一步优化省属国有资本投向

据《方案》了解到，到2017年，省属企业资产80%以上分布在基础设施与民生保障、战略性新兴产业、先进制造业与优势服务业等关系我省经济命脉和重大民生的关键领域，完成浙江省产业整合基金组建工作。

要点三：完善国有资产管理体制

据《方案》了解到，2014年，完成省综资公司职能调整，改组为省级国有资本运营投资公司。到2015年，形成国有资产统一监管方案。到2017年，改组一批具备条件的省属企业成为国有资本产业投资公司，基本实现国有资产监管全覆盖。

要点四：做强主业，加快实现国有资产证券化

据《方案》了解到，到2017年，省属企业基本形成主业突出、适度多元的产业布局结构，力争省属企业资产证券化率达到75%左右，形成3-5家规模较大、行业领先、竞争力强的大企业大集团。

要点五：推动国有企业完善现代企业制度

据《方案》了解到，到2015年，推进实施省属企业董事任期制度，探索外部董事试点工作，制定省属企业重大经营决策失误责任追究办法；研究探索省属企业领导人员分类选派机制、经营管理人员流动和退出机制，在部分治理规范、市场化程度高的省属企业探索试点职业经理人制度。到2017年，实现部分省属企业经营班子成员市场化选聘和契约化管理。

（二）基于新一轮国资国企改革背景下浙建集团发展建议

浙建集团成立已有60多年，历史长、人员多、生产经营摊子大，处于完全竞争的市场环境中，这些基本特点决定了集团只有不断深化改革才能适应新环境。目前集团的股权结构为国资控股70%，2家境外战略投资者和集团管理层合计持股30%，在探索实现混合所有制经营的道路上已经走出了第一步。但是，竞争性领域中的国有企业在这一轮改革中，相对于其它类型企业，改革力度将会更大。从十八届三中全会精神和其他省市先行提出的改革方案来看，在完全竞争性领域的国有资本，将逐步降低股权比例。国资的逐步退出对于浙建集团这样的传统行业老国企有较大影响，也意味着出资人将逐步更换，经营管理观念将逐步转变等。故本轮国资国企改革，对浙建集团来讲是机遇与挑战并存，这就需要集团充分抓住本次改革机遇，在本轮改革中充分练好内功，做强做大，加快实现资产证券化，整合资源，完善现代企业制度，增加发展活力（见下图）。

基于新一轮国资国企改革背景下浙建集团发展

（作者单位：浙江省建设投资集团）

责任编辑：代建明endprint