有关内蒙古自治区向蒙古国开放的若干思考

胡格吉勒图

一、内蒙古在中蒙经贸合作中的地位

（一）内蒙古与蒙古国贸易额始终占中蒙贸易总额的一半左右，蒙古国已超过俄罗斯成为内蒙古第一大贸易伙伴国，进口产品结构以煤炭等矿产品为主

自1985年中蒙开展边境贸易以来，双边贸易迅猛增长，1999年中国成为蒙古的最大贸易伙伴国，2012年中蒙贸易额60亿美元，占蒙古对外贸易总额的54%。其中，进口41亿美元，占蒙古出口总额的92.6%；出口19亿美元，占蒙古进口总额的27.6%。自2011年开始成为各个指标上的最大贸易伙伴国。近几年贸易迅速增长的主要动力来自于以煤炭为主矿产品及在该领域利用的机器设备的增长。蒙古向中国出口的主要产品是煤炭、铜精粉、铁矿石及其精粉、原油（见表1）。中国向蒙古出口的主要产品是钢材、建筑材料、载重汽车、矿山器械等。

从内蒙古与蒙古国贸易情况看，2011年与蒙古国贸易额28.45亿美元，2012年增至32.6亿美元，占中蒙贸易总额的55.05%，占内蒙古对外贸易总额的29%，蒙古国成为内蒙古第一大贸易伙伴。其中，煤炭贸易17.9亿美元，占贸易总额的54.9%。2013年，对蒙古贸易额31.56亿美元，同比下降3.2%，占全区进出口总额26.3%，其中对蒙古出口11.45亿美元，同比增长8.6%，自蒙进口20.11亿美元，同比下降8.8%，下降的主要原因是进口煤炭数量和金额分别下降16.9%和25.3%。

（二）内蒙古企业在对蒙中资企业中发挥着重要主体和主导型中介作用

据蒙古经济发展部外资协调局公布的数据，自1990年至2012年6月30日，流入蒙古的外国直接投资存量为115亿美元。其中，中国为36.5亿美元，占总存量的31.71%，比2010年的50.99%下降了19.28个百分点。此间，在蒙古注册成立的外资企业12118家，来自于112个国家和地区。其中，中资企业5951家，占49.11%。自2005年开始在蒙外国直接投资急增，占总存量的90%，同期中资流量占总存量的88%。外国直接投资的产业分布结构为矿业73.9%，商业和餐饮业16.3%，银行金融业1.5%，轻工业0.9%，建筑和建筑材料业0.9%。

2013年，全区境外实际投资额4.5亿美元，同比下降7.2%，其中境外投资上千万美元的项目14个。投资国别（地区）主要在俄罗斯、蒙古国、柬埔寨、香港、美国和加拿大。投资领域主要集中在矿产资源勘探开发、森林采伐、木材加工、房地产开发、生物技术、投资管理等。

二、内蒙古向蒙古国开放的策略与途径

无论从国家“西部大开发”战略、内蒙古自身发展需要、中蒙和中俄战略（协作）伙伴关系的丰富化需要，还是美国亚太再平衡战略、日本右翼集团的抬头、南海与东海问题国际化苗头的抬起等因素考虑，周边外交在中国整体外交中的地位在提高。蒙古国是具有重要地缘战略意义且其地缘经济地位日益提升的国家。把内蒙古建成中国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带，既是国家区域整体布局的重要一环和内蒙古的发展机遇，又是我国睦邻、富邻、善邻周边外交的具体体现。基于此，笔者认为：

（一）从战略高度审视中蒙关系，理解并照顾蒙方关切，确实达到互利共赢

“国之交在于民之相亲”，中蒙两国是山水相连的邻国。自1989年两国恢复正常外交关系以来，双边关系不断提升，于2011年确立战略伙伴关系，目前处于历史最好时期。中蒙双边经济合作以矿产、基础设施、金融三位一体为重点领域，这完全符合两国根本利益，是彼此把对方视为重要伙伴的体现。中国是大国，而蒙古是小国。小国国民的担忧惧怕心理是挥之不去的阴影，况且这种心理不单单蒙古有，好多周边国家都有。我们与蒙古接触时，应该理解他们的这种心理，从换位思考的角度多为他们的关切着想。在蒙古存在的中国威胁论、排斥中国企业和人的现象，除历史和网络胡言乱语因素以外，大部分源自于双边经贸往来中的不规范、不道德行为。就双边经贸合作而言，无论是中国官员还是中国企业，尤其对大项目不能延续独自占有和独资的老做法。《蒙古国家安全构想》规定，蒙古对某一国家的经济依存度不能超过30%，某一外国移民数不能超过蒙古人口总数的1%。这是人口只有290万，仅有两个邻国内陆国家的国情所决定的。况且，蒙古目前对中国的贸易依存度已经过半，中资占外国直接投资存量曾经接近60%，现在也约32%情况下，我们更应该理解蒙古政府所做的扶持民族经济、在招商引资中平衡相关方利益的努力。同时，在蒙中资企业今后只有延长其生产链、提高社会责任、实行本地化经营，才能得到蒙古政府和人民的认可，达到互利共赢的目的。

（二）继续保持地方高级官员互访的频度，增进和巩固相互理解和信任，为双边经贸合作营造良好政治气氛

地方高访是国家间访问的重要组成部分。国家间的事情并不只是中央政府的事情，地方也可以做，而且在某些方面更有优势，如地方间已经形成的某些模式，在一时间很难全面铺开情况下，就得靠地方模式。地方高层互访是增进双方政治互信的重要补充，而政治互信是经济合作的前提。地方高访一般以经贸、文化内容为主。通过访问达成的协定，往往直接带动企业的参与或为其指明重点领域和主要方向。经贸合作的参与主体企业是盈利性法人代表，企业的追逐利益行为往往导致与来源国和所在国国家利益、地区利益的偏差。因此，在国家和地区层面上通过双边协定文件不失时机地纠正和规范企业行为并指明大致方向在双边合作中不可或缺，尤其对市场机制和法律环境尚未十分健全的中蒙两国十分必要。

（三）抓住国务院正式批准设立二连浩特重点开发开放试验区有利时机，着力建设二连浩特、甘其毛都、策克、珠恩嘎达布其、阿尔山口岸基础设施并提高其查验和通关能力，做好与蒙古国向南延伸四条标轨铁路的无缝对接工作

口岸是两国经贸往来的通道。口岸的快捷畅通将大大节省国家间经济合作成本。内蒙古现有对外开放19个口岸，其中10个是面向蒙古国的边境口岸。另外，还有3个国际航空口岸。

目前，唯一铁路口岸二连浩特的矿产品过货量仅为700-800万吨，其他的均以汽运形式通关。对大宗货物来说，汽运不仅经济上不划算，而且给公路网不发达的蒙古带来了很大的环境问题。加之，监管查验的复杂性，当前的边境口岸通关能力远远不能满足两国间形成的且有井喷式增长之势的庞大供求量。为此，经由三届议会争论的蒙古新铁路问题，近期出现新变化，蒙古议会通过了从蒙古主要矿区和工业园区向南铺设四条标轨铁路的决议。其面向的我方口岸是甘其毛都、二连、珠恩嘎达布其、阿尔山口岸。这是蒙古基于经济利益考虑所达成面对主要目标市场的社会共识，也是通过中国来获得近便出海口的努力。

2014年6月5日，国务院正式批准设立二连浩特重点开发开放试验区。这是国家在新形势下作出的重大战略部署，它将加快我国向北开放步伐，优化沿边开发开放整体布局，加快内蒙古向北开放桥头堡建设，深入推进中蒙两国经贸合作。基于国家的新战略部署和蒙古国新出台的新铁路计划，从我们的资源需求出发，兼顾蒙古国矿业兴国出口主导型战略、获得近便出海口需求，重点建设上述五个口岸，并与蒙古向我延伸的标轨铁路实现无缝对接是提升我区、我国与蒙古经贸合作层次的重要步骤，也将对东北亚区域合作创造有利的基础条件。

（四）积极发挥内蒙古地缘、人文优势，着力落实两国高层互访达成的共识以及文件内容，大力推进矿产、基础设施、金融三位一体的重点领域合作

蒙古国是我

周边最长边境线的邻国，约为4700公里，其中3000多公里与内蒙古自治区接壤。蒙古国向南突起以及内蒙古东西向狭长分布的轮廓，使内蒙古成为了连接蒙古国与中国京津唐工业基地、渤海经济圈、东北工业基地的必经之道。再加之，内蒙古主体民族与蒙古国同宗同族、语言文化相近，内蒙古在中蒙交往中始终发挥了其他国家所不能享有的重要桥梁和纽带作用。经济全球化大形势下，基于发展需要确立的矿产、基础设施、金融三位一体合作将是双边今后较长时期内经济合作的重点领域。然而，国家间合作并不像国内合作，该重点领域合作虽已提出10年，但受到内外因素的制约，其发展不是一帆风顺。从2013年10月蒙古总理访华并签署《中蒙战略伙伴关系发展中长期纲要》以及年内习近平主席将访蒙情况看，两国经贸合作将会加快和提升。内蒙古作为中国的地方行政区域，依托其日趋畅通的互联互通枢纽地位和已具备的较早进入蒙古市场、人脉关系丰富、比较熟悉蒙古文化风俗和经济环境等基本条件，积极参与新一轮的提升既是责无旁贷的义务，又是自我发展的良机。中蒙间围绕能源合作展开的大通道、大陆桥、高压线、经济走廊带、煤气管道建设以及蒙古境内大型项目合作，均绕不开内蒙古。内蒙古应该在国家间合作中以积极姿态抢得先机，提升自己的地位，惠及两国人民。

（五）“以援助促合作”、“资源换项目”模式培育大型项目合作，以推介有实力、信誉度好的大企业参与此项工程来规范国家、地方以及企业形象。

“以援助促合作”、“资源换项目”模式是经济互补性强的国家间常用的方式。中蒙间有“以援助促合作”模式的成功先例，如1998年中色股份与蒙方成立合资—鑫都矿业有限公司，共同开发图木尔廷敖包锌矿，“鑫都”寓意“锌之都”，是蒙古境内最大的中蒙合资矿山企业。这被蒙古国时任总统恩赫巴亚尔称为“成功的模式”。

“资源换项目”模式至今尚不见，而我国在非洲有成功经验。2008年4月22日，中国中铁代表中国企业集团与刚果民主共和国代表签署《关于刚果民主共和国矿业开发和基础设施建设的合作协议》。同时签署的还有以中国中铁为主的中国企业集团与刚果国家矿业总公司共同设立合资公司的协议。根据《合作协议》，中刚合资成立的华刚矿业股份公司掌握五大铜钴矿的产权并进行不低于30年的直接经营。在华刚矿业的股份中刚方占32%，中方占68%，其中中国中铁为第一大股东，占总股权的43%，其余25%由中国水利水电建设集团掌控。为了支持华刚矿业的发展，刚果（金）政府还特别制定了一整套的“长久免税”等优惠政策。两个协议的签署，刚果（金）将铜钴矿资源让渡给中国中铁控股的华刚矿业，中国中铁等企业为刚果（金）垫资修建基础设施，该项目能够充分发挥刚果（金）的资源优势，弥补其资金方面的不足，极大地改善其基础设施落后的现状，促进其国民经济发展。

矿产合作和基础设施建设被确定为中蒙合作重点领域，在此前提下，开展国家间的大项目合作不可或缺。在国家间的这等安排中，推介有实力、信誉度好的大企业，不仅其本身实力强、能够胜任该工程，而且社会责任心强、有长远打算、能够顾及自身和国家利益和形象，有利于投资所在国的监管，避免在投资国人民中造成不必要的负面形象。

（六）加强次区域和现成机制合作，以推进地方、国家以及区域合作

次区域合作包括边境合作、地方合作以及功能区合作。现成机制包括定期和非定期举办的论坛、展销会、博览会、合作委员会以及友好城市关系等。次区域合作涉及的只是一国的局部范围、局部内容、局部时段，对制度差异的接受度较高。目前，在中蒙间开展的边贸，二连市举办的“中俄蒙经贸论坛”，呼伦贝尔市举办的“中俄蒙展洽会”、正在筹措的跨境自贸区等均属此类。我们应该本着先试先行的原则，在条件成熟的某些领域和区域，积极开展互利互惠的经贸合作，等到条件完全成熟时，再全面铺开。

（七）尽量使我方区域发展战略、规划的制定兼顾蒙古的相关战略、规划

经济依存度如此紧密的国家和地区间，产业和基础设施建设必然要求某种衔接。尤其对蒙古来说，其经济发展在很大程度上依赖中国，其区域发展构想、千年之路、新铁路计划的出台当然考虑了邻国的现有条件和发展远景。反过来，我们的战略和规划，如内蒙古五年规划、边境盟市规划、边境口岸规划以及思路必须兼顾蒙古的潜质条件和发展远景。

（八）积极推动中蒙自由贸易协定谈判，从制度、机制上推进双边贸易与投资进程

与中国已签署或正在谈判自由贸易协定的许多国家矿产资源均很丰富，例如，智利的铜矿资源世界第一，海湾合作委员会拥有丰富的石油、天然气资源，澳大利亚、印度铁矿资源丰富。蒙古也是矿产资源丰富的国家，2010年6月，温家宝总理访问蒙古期间，就提出早日启动中蒙自由贸易区的可行性研究。近几年，中国铁矿石、石油等矿产资源的进口成本猛增，主要与矿产资源的现货交易多，长期合约少；缺乏买方定价权；中国矿产品进口采购过于分散有关。在能源资源争夺形势严峻的情况下，中国可以通过自贸区谈判的各种承诺与让步，以争取蒙古国在能源开发与贸易方面的更多、更灵活的承诺。作为彼此邻国、贸易伙伴大国、能源输出输进大国，在世贸协定框架下迟早走这条路。

责任编辑：杨再梅