走包容性绿色发展之路 推进民族地区县域经济的后发赶超

郑长德/ZHENGCHANGDE

四川省广元市人，经济学博士，现任西南民族大学经济学院院长、教授（二级）、博士生导师、博士后合作导师，国家社科基金重大项目首席专家。四川省学术与技术带头人，四川省教学名师，国家民委决策咨询委员会委员，2013年入选国家民委领军人才计划。长期从事中国少数民族经济、区域经济学和金融学的教学科研工作。 先后主持、主研国家、省部社会科学基金项目20多项，出版著作20余部，多项科研成果获省部级奖励。

在过去的30多年里，作为我国贫困人口最集中分布地区的民族地区，在国民经济高速增长的驱动下，经济社会发展和反贫困取得了很大的成就。但在经济高速增长的过程中，发展方式粗放，不平等在扩大，同时引起了严重的环境问题。导致不平等上升和环境破坏的关键因素是不平衡、不可持续、排他性的和不安全的发展模式。

在新时期，民族地区在全国的发展位，要求必须“后发赶超”和“发展转型”（没有民族地区的全面小康，就没有全国的全面小康），民族地区在全球和全国的生态位，要求必须加快生态文明建设，走可持续发展之路。因此，新时期，民族地区的发展必须转变发展模式，使发展的结构基础更加广泛、更加包容、更加平衡、更加可持续、更加安全，实现包容性的、平衡性的、可持续的和安全的发展，走绿色包容性发展之路。

包容性绿色发展的要义

什么是包容性绿色发展？包容性绿色增长是包容性增长和绿色增长两个发展理念的整合，它要求增长必须是包容性的，是可持续的，必须是对环境无害的。

——包容性增长。包容性增长是机会平等的增长。包容性增长有四个属性：机会、能力、增长或获得和安全。

图1：包容性增长的四个属性

——绿色增长。绿色增长是可持续发展的基本组成要素。绿色增长目的在于获得坚实的增长，而不陷入不可持续的模式。绿色增长是使得增长过程中资源高效、清洁和更有弹性（复原）而不必降低增长。绿色增长要求经济增长必须考虑生态环境容量和资源承载力。绿色增长有3个要素：效率、清洁和能复原（弹性）增长。

图2： 绿色增长的属性

——包容性绿色增长。包容性绿色增长是可持续的和包容性的增长，强调经济发展轨迹在改进人类福利和社会公平同时降低环境风险和生态不足的必要性和机会，旨在实现经济、社会和环境可持续间的相辅相成的“三赢”。

民族地区走包容性绿色发展之路的必要性

民族地区走包容性绿色发展之路，是由民族地区在全国的发展位和生态位及自身发展特性所决定的。

进入新世纪以来，在中央政府及各地方政府的大力支持下，经过民族地区各级政府和各族人民的努力，民族地区经济实现了高速持续的增长，道路交通、电力供应、通讯设施等经济基础设施得到了根本改进，民族地区的经济机会迅速扩大。但与发达地区比较，民族地区的发展差距还很大，属于发展中经济体的欠发达经济。这样一种在全国的发展位，意味着民族地区必须“后发赶超”和“发展转型”，因为没有民族地区的全面小康，就没有全国的全面小康。

同时，民族地区在全球和全国的生态位上，属于亚洲和中国的生态核心区，地处大江大河的中上游，本身生态极度脆弱，禁止开发区和限制开发区比重高，增长—减贫—生态关系复杂。这就要求民族地区必须加快生态文明建设，把生态环境的可持续性放在发展的重要位置。

而从民族地区的发展特点上看，一是经济增长的动力基础较窄，主要是由资源密集型产业和政府投资驱动的增长，以外延式增长为主，增长对就业的吸纳能力有限；二是民族地区依然是中国贫困人口集中分布地区（全国14个集中连片特困地区，民族地区有11个），贫困发生率高，贫困类型和致贫要素复杂，尤其绝对贫困和脆弱人群的贫困依然严重，减贫任务还相当艰巨。三是民族地区内部的垂直不平等和水平不平等在上升。目前，民族地区是全国城乡差距和区域差距最大的地区。这种差距的扩大除了禀赋条件的相对恶劣外，政府实施的地区不平衡发展政策所带来的经济机会分布差异是重要原因。四是民族地区基本公共服务供给不仅总量不足，而且结构性问题严重，供给质量差，与发达地区和大城市的差距大，这种差距的存在扩大了民族地区与其他地区居民抓住机会的能力。五是内在脆弱的生态平衡，在大规模的资源开发和外延式的增长模式下，失衡严重，造成了一系列的全域和地方环境问题，生态修复和复原难度大。六是自然灾害频发，抵抗自然灾害和环境威胁的能力弱。七是受多种因素影响，民族地区存在多个层面的社会排斥问题，如妇女、儿童等。

民族地区包容性绿色发展的路径选择

新世纪的第二个10年，是我国发展的重要战略机遇期，西部大开发也已经进入了一个新的阶段。同时，新世纪的第二个10年，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期，民族地区发展处于新的阶段。在新的阶段、新的起点上，面对经济增长减贫效应弱化、收入分配恶化和环境恶化等问题，民族地区应走包容性绿色发展之路。

要达成包容性绿色发展，需要持续扩大经济机会，使经济机会均等分布，提供最低经济福利和确保环境质量的提升。

——经济机会最大化。通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会。

一是进一步加快基础设施建设，提升民族地区的禀赋结构。坚持把交通建设作为后发赶超的先导工程，科学规划和建设通向核心区、贫困地区、边远地区的高速公路、铁路，推动现代交通网络向这些地区延伸和覆盖，根本改变交通状况和区位条件；推进农村电网和油气管道等能源基础设施建设，确保能源供给安全稳定；加强信息网络系统建设，加快填补“信息鸿沟”；加大改善地方创新环境的力度。

二是大力发展具有比较优势的产业，促进地区产业转型升级。规范和发展土地流转市场，培育和引进农业龙头企业，发展设施农业，改造传统农业；走新型工业化道路，重点发展资源型和劳动密集型产业。推动与生态环境相融的工业资源产业化。依托丰富的旅游资源，培育发展旅游产业，增强旅游业对地方经济的带动作用和减贫效应。

三是走包容性绿色城镇化之路，实现民族地区空间结构的优化。按照“集中均衡开发模式”（包容性区域发展模式）重塑民族地区的空间结构，引导人口和经济活动向重点开发区域及区域性中心城镇集聚，而基本公共服务产品的供给大幅度向边远地区和贫困地区倾斜，显著增强民族贫困地区基本公共服务产品供给能力，让各族人民享有基本均等的基本公共服务，共享经济社会发展成果。民族地区既有国家层面的重点开发区，又有省级层面的重点开发区，在未来的发展中，应引导人口和经济活动向这些地区集聚。坚持走新型城镇化发展道路，完善城镇体系，优化空间布局，增强城镇集聚产业、承载人口、辐射带动区域发展的能力，推进符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，提升城镇化质量和水平；通过生态移民和扶贫开发移民逐步实现人口的相对集中；大力调整产业结构，培育空间集中的产业支撑。

—— 确保平等获得经济机会。通过高强度的人力投资，提升贫困人群获得经济机会的能力。

一是要确保人们能够平等地获得机会，提倡公平参与。包容性增长要求经济机会的均等分布，特别强调生产性就业。由此，必须更加重视民族地区教育、卫生健康等基础公共服务和经济基础设施的更全面、更惠及中低收入阶层和贫困人口的供给。

二是要确保人们能够平等地获得机会，提倡公平参与。包容性增长要求经济机会的均等分布，特别强调生产性就业。由此，必须更加重视民族地区教育、卫生健康等基础公共服务和经济基础设施的更全面、更惠及中低收入阶层和贫困人口的供给。

三是要始终把教育摆在优先发展的战略地位。把党政一把手作为推进教育优先发展的第一责任人，把教育发展作为政府考核的重要的不可替代和具有否决权的指标，这样优先发展教育，才能做到规划优先、投入优先和资源配置优先；切实增加教育投入，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小城乡区域差距；大力发展学前教育，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，努力提高学前教育办学水平；建立健全义务教育均衡发展保障机制，加强农村教育；大力发展职业教育，全面实施免费职教计划；全面实施民族地区教育发展行动计划和“中西部高等教育振兴计划”；因地制宜地进行学校布局调整，民族地区学校布局调整不能片面追求规模办学，应根据山区特殊地理环境进行学校布局；加强教师队伍建设，促进教师资源的合理优化配置，大力提高民族地区各级各类学校教师的平均工资水平，使其达到和超过城市教师的工资水平；加大对民族地区的“援智”工作，借鉴对口支援机制，全面实行对民族地区教育的对口援教机制。

四是要实施民族地区卫生发展十年行动计划，推进卫生事业发展。加强各级各类医疗卫生机构基础设施建设和基本设备配置，健全地（州，盟）、县（市）、乡（镇）、村四级医疗卫生服务体系，特别要加强基层医疗卫生机构医疗服务能力建设，逐步配齐专业技术人员，完善机构运行成本补偿机制。全面实施国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生项目。

五是要进一步加快基础设施的建设。基础设施建设要与经济社会发展相协调，统筹规划、合理布局、适度超前。根据目前民族地区交通基础设施的现状，一方面应加快对外大通道建设。另一方面，加强区内交通网络建设，进一步加大农村路网建设，提高通达深度，改善通行条件，基本实现具备条件的乡（镇）通沥清（水泥）路、具备条件的建制村通公路。

六是要加强水利基础设施建设。加快大中型水利骨干工程建设，增强水利设施供水保障能力。加快重点中小河流域治理，加强区内重要河道堤防建设和重要山洪灾害易发点防治，完善综合防洪减灾体系。

——确保最低经济福利。这就要求民族地区大力加强社会保障制度建设，提高各类社会保障措施的覆盖面，尤其是要覆盖持久贫困人口和脆弱人群。同时要特别把促进就业放在经济社会发展优先位置。

一是坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

二是建立健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障制度，推进城乡社会保障接轨并行，促进城乡公共服务普惠共享。

三是实施积极的就业政策，把劳动者自主择业、市场调节就业与政府促进就业结合起来，多渠道推进城乡各类群体就业。大力发展劳动密集型产业、服务业、中小企业和个体私营经济，积极开发就业岗位，扩大就业规模，改善就业结构。完善就业扶持政策，建立健全面向所有困难群众的就业援助制度，营造有利于自主创业的社会环境。

——确保环境质量的稳定和提升。包容性绿色增长还意味着促进经济增长和发展时要确保自然资产继续提供人类赖以所依的资源和环境服务。绿色发展要求：一是要将环境资源作为社会经济发展的内在要素；二是要把实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标；三是要把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径。

因此，对民族地区而论，首先要制定“绿色发展规划”，明确绿色发展的目标、步骤。

其次，根据“绿色发展规划”，制定、完善和修订相关政策，这些政策既要能够促进经济的快速持续增长，又要能够改善收入分配，增加穷人和低收入阶层的收入，同时抑制和抛弃资源和排放密集型的发展模式。好的切合实际的绿色政策体系，通过三个渠道促进经济增长。一是绿色政策有助于增加自然资本、物质资本和人力资本的数量：管理越好，土地生产力越大。良好管理的自然风险降低了因自然灾害产生的资本损失。环境越健康，工人越具有生产力。二是绿色政策能够促进效率。例如，征收环境税，取消扭曲的补贴，为政府降低劳动力税或给绿色公共产品提供补贴创造了财政空间，如公共交通和或再生能源。三是绿色政策刺激创新。研究部门，设计良好的环境规制刺激企业进行创新。最后，绿色政策也增加非增长的福利所得。例如，通过创造工作机会和减贫，绿色政策降低了不平等，增加对环境和经济冲击（比如自然灾害或商品价格的剧烈波动）的弹性，绿色政策可以降低产出的波动性。

同时，要实施绿色工业化战略。民族地区的包容性绿色发展，涉及到结构变迁、生产能力提升、高附加值的经济活动、传统农业的改造、经济多样化发展等，这就要求走绿色工业化之路。到目前为止，世界上尚无一个经济体，不走工业化之路，就能达到发达状态。工业化能提高生产能力创造财富，工业化能减贫、创造工作岗位、交易商品和服务，提升生活水平，工业也能降低收入差距，工业是惟一能够吸收大规模且日益增加的劳动年龄人口，哪怕是非熟练劳动力、半熟练劳动力和受教育程度很低的。工业有很多社会经济方面的好处，但也是主要的环境问题产生的根源。如何才能协调工业的社会经济利益与环境成本呢？走绿色工业化之路是一个好的方法。一方面，是对传统产业进行绿色升级改造。加强资源节约、环境保护技术的研发和引进消化，对重点行业、重点企业、重点项目以及重点工艺流程进行技术改造，提高资源生产效率，控制污染物和温室气体排放。另一方面是发展新兴的绿色工业。比如，节能产业、资源综合利用产业、新能源产业、环保产业（环境服务业、清洁技术、废物管理、咨询服务业）。

此外，还要建立和完善适合特困且生态脆弱地区的考核机制。民族地区基于其发展阶段和在全国及相关省（区）的地位，决定了对这些地区地方政府的政绩考核，不宜把经济指标，特别是地区生产总值作为惟一甚至最重要的考核指标，要综合考核经济发展、民生改善、生态服务功能的提升等。主要的建议是：从地区生产总值（GDP）到生态系统生产总值（简称GEP）。

民族地区生态功能特别重要，在核算中，要充分考虑这些地区的生态服务价值。党的十八大明确提出要把资源、环境、生态纳入经济社会发展评价体系。可喜的是，一些省（区）相继修订了对地方政府政绩考核指标，不再“唯GDP”，有的省（区）还取消了对某些地区地方政府GDP的考核。例如四川省出台规定，从2014年起，取消了四川藏区、限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县的GDP考核，这些区域超过全省一半的国土面积。根据民族地区的功能定位，相关省（区）应取消对民族地区的GDP考核，而把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，强化约束性指标考核。

但是，不考核GDP，不等于不发展。因此，从长远考虑，应建立一套与国内生产总值（GDP）相对应的、能够衡量生态良好的统计与核算体系。由世界自然保护联盟IUCN提出的生态系统生产总值（GEP），旨在建立一套与国内生产总值（GDP）相对应的、能够衡量生态良好的统计与核算体系，主要指标是生态供给价值、生态调节价值、生态文化价值和生态支持价值。

从GDP到GNP，从地区生产总值到地区国民收入。地区生产总值是地理概念，强调在某个地区内的经济活动获得的增加值。而地区国民收入是一个经济概念，强调一个地区的居民从事的经济活动创造的经济价值，而不管是在哪个地区创造的。民族地区，特别是某些特困地区，差不多超过20%的人口，特别是劳动力人口在区域外从事经济活动，获得收入后，一部分汇回，另一部分在工作地消费等。而现在考核地区经济发展的最重要指标——地区生产总值，只计算区域内经济活动的价值，没有包括在区域外工作户口在这些区域的劳动者创造的收入。

还有一个重要方面是，民族地区由于环境、技术和市场的限制，不能大规模发展工业，而选择在区域外的地区建立工业园，如阿坝州在成都建立的“阿坝工业园”，如按地区生产总值核算，是不能算在阿坝州的经济总量中的。因此，建议启用地区国民收入作为一个区域经济总量的核算单位，能够更全面和准确地核算一个地区居民所创造的价值。也可对地方政府产生激励作用。

民族地区在全球和全国的生态位上，属于亚洲和中国的生态核心区，地处大江大河的中上游，本身生态极度脆弱，禁止开发区和限制开发区比重高，增长—减贫—生态关系复杂。

要达成包容性绿色发展，需要持续扩大经济机会，使经济机会均等分布，提供最低经济福利和确保环境质量的提升。

工业有很多社会经济方面的好处，但也是主要的环境问题产生的根源。如何才能协调工业的社会经济利益与环境成本呢？走绿色工业化之路是一个好的方法。

GEP

从地区生产总值（GDP）到生态系统生产总值（Gross Ecosystem Production ，简称GEP）。

建议启用地区国民收入作为一个区域经济总量的核算单位，能够更全面和准确地核算一个地区居民所创造的价值。也可对地方政府产生激励作用。