上海自贸区：负面清单再缩减 扩大开放再提速

旭莲

7月1日，上海自贸区迎来“双喜”临门：设禁、设限目录削减51条，瘦身四分之一的2014版“负面清单”发布面世；自贸区进一步扩大开放的31条新举措正式落地。在业界普遍以为新版取代旧版的时间会选择自贸区运营周年作为发布时点，而自贸区正式封关运营9个月之时，“提前发布”的新版“负面清单”，以及开放的扩围增项，不仅令舆论有些意外又感到兴奋，而且市场实体开放、范围开放、空间开放、项目开放的幅度之大超乎想象。

负面清单“瘦身”：航运服务限制再放宽

相比去年的负面清单，今年自贸区对负面清单发布名称进行了修改——《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年版）》。新版负面清单对特别管理措施的“瘦身”，由190条调整为139条，调整率为26.8%；在取消了14条、放宽19条管理措施后，进一步开放比率达17.4%。

上海市政府副秘书长、自贸区管委会常务副主任戴海波在2014版负面清单发布后表示，新版负面清单体现了三大特点，包括开放度进一步提高，取消了14条管理措施，与2013年相比，进一步开放的比率达17.4%；放宽的19条管理措施中，涉及制造业领域9条、基础设施领域1条、房地产领域1条、商贸服务领域4条、航运服务领域2条、专业服务领域1条、社会服务领域1条。根据国际通行规则，负面清单中无具体限制条件的55条管理措施大幅缩减为25条；对2013年清单中14条涉及高耗能、高污染的限制或者禁止要求的管理措施，不再列入负面清单。

负面清单管理模式是对外商投资管理方式的根本转变，被视为自贸区一系列改革的重头戏之一。2013版负面清单推出以来，至今年6月底，上海自贸区新设外商投资企业1 245家，其中通过备案的方式设立的企业有1 136家，达91.2%。负面清单之外的外资企业备案当场即可完成，比原先的平均8天时间大大缩短。

拿新版负面清单与2013版比较，在航运业领域主要有2条作了修改和删除。第一，2013版G551水上旅客运输和G552水上货物运输项规定，限制投资水上运输公司（中方控股），投资定期、不定期国际海上运输业务须中方控股。新版则在投资定期、不定期国际海上运输业务须合资、合作的规定上，不再要求“由中方控股”，而对合资、合作的股比进一步放宽。第二，在G553水上运输辅助活动一项，新版删除了“投资国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务限合资、合作”，即不再列入负面清单。同时将2013版“限制投资船舶代理”，改为“除从事公共国际船舶代理业务的，外资比例不超过51%外，限制投资船舶代理（中方控股）”。

从第一份负面清单到2014版，不仅是管理措施的缩减，在表述方式上也作出了调整，包括调整负面清单的结构，涉及不同代码的同一行业不同环节的相关措施作了统一表述，即由去年的2条表述，合并为1条表述。类似于“合并同类项”的调整间接缩短了负面清单的条数。正如复旦大学法学院教授龚柏华所言，这种条目归类合并，是某种意义上提高透明度和便利性的做法，“当然最实际直接的，就是将原有限制或者禁止的措施，改成对外资开放”。

“正面清单”扩围增项：航运开放再突破

相比负面清单139条，经国务院批复同意，自贸区扩大开放的31条新举措则是一份更清晰的“正面清单”。根据十八届三中全会精神，围绕商贸物流、会计审计、医疗、一般制造业等开放领域在自贸区先行先试，在国家相关部委的支持下，形成了自贸区进一步扩大开放的31条措施，涉及服务业领域14条、制造业领域14条、采矿业领域2条、建筑业领域1条。而相比2013年自贸区挂牌成立时推出的23项服务业开放措施，31条新举措进一步明确了自贸区内企业哪些领域过去不允许涉足如今已可自由涉足，哪些领域过去虽可涉足但这一次进一步拓宽了涉足程度、深度和广度，无疑表明扩围增项的领域更广泛，开放也更深入。

在31条扩大开放的举措中，第24条明确提出，“允许外商以独资形式从事国际海运货物装卸、国际海运集装箱和堆场业务。”对此，业内人士认为，“允许”属于较大的突破。目前外商在国内投资的集装箱堆场以及相应的业务，基本上集中在沿海的主要港口，如上海的外高桥、洋山等，均为合资的形式，业务范围限制在自有的企业开展业务。集装箱、堆场业务，目前中资还是占主导地位。而集装箱班轮业务等运输业务如航线的开辟、运力的调整等，已经放得比较开了，实际上也已经有一些外商在境内设立了公司从事相关业务。集装箱站、堆场的进一步开放，外商独资经营既需要投资进行硬件建设，同时也将引入外商成熟、高效的管理手段和运营模式，不仅有利于市场竞争，也将对国内企业形成挑战，从而推动国际海运货物装卸、海运集装箱站和堆场业务乃至整个产业链的进步。

值得关注的是，第25条“允许外商以合资、合作形式从事公共国际船舶代理业务。外方持股比例放宽至51%”。今年上半年，围绕进一步扩大船代业开放，中国船代协会曾发表声明，反对允许由外商控股或独资经营国际船舶代理业务。从第25条的出台看，自贸区既勇于突破固有的条规框框，坚决、有效地减掉不符合航运市场运行规律的行政审批，从允许外商控股打开进一步开放的窗口，为航运产业培育新的生态环境，推动基础航运服务业走出恶性竞争，同时也按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式，把握开放的节奏和步骤，把扩大开放与体制改革相结合，形成与国际通行规则相衔接、让市场发挥基础性决定作用的基本制度框架。

从负面清单到31条扩大开放新举措，上海自贸区不抢政策洼地，不搞中看不中用的盆景，而是立足制度创新，向改革要动力，向开放要活力，这一探索依然没有结束。戴海波在2014版负面清单发布会上表示：“根据总体方案的要求，未来随着发展，自贸区的空间和范围还会根据需要做调整。”

“可推广可复制”：放大溢出效应

从“负面清单”缩减到允许外商以独资的形式从事豪华邮轮、游艇的设计，以及船舶舱室机械设计等开放措施，从货物“先入区、后报关”到国际中转集拼监管，从国际贸易“单一窗口”监管到利率市场化、投融资便利化。上海自贸区从去年9月挂牌至今年6月底，累计新设企业10 445家，新设外资企业1 245家。据介绍，2013年推出的23项服务业扩大开放措施，均已落地，截止到今年6月底，已有244个涉及包括航运服务业扩大开放的项目落地，占新设外商投资企业数量的19.6%，已形成了投资者、经营者、新业务、新业态的巨大“集聚效应”。

而制度创新的“可复制、可推广”， 既是衡量与展现“自贸区试验”的价值标尺，也是上海自贸区由“集聚效应”变为“溢出效应”的关键。戴海波表示，上海自贸区挂牌半年的时候，初步提出了36条“可复制、可推广”经验的立项，目前还在不断推陈出新。这些制度创新成果要经过评估机构评估，国家主管部门认可，然后在一周年时推广。“这是一个动态的过程，各方积极性很高，一周年时可能是36项，也可能是40项。”

据介绍，今年以来，一些成功经验已开始推广和复制，例如，自贸区内的企业注册资本实缴改认缴，从今年3月1日起已在全国范围内实施；又如，自贸区内放开小额外币存款利率上限的试点，也从6月27日起扩大至上海市。有关专家分析认为，这些在自贸区成立运营9个月后推广复制到区外的“自由”，照说完全可一步到位在全国普遍推广复制，但建立于“试验”带来的“活而不乱”之事实，将经有关方面调研总结后确认。

一枝独秀不是春，百花齐放春满园。推广复制数量越多、范围越大，“溢出效应”就更可触摸。据不完全统计，全球

1 200多个自贸区中，40%在发达国家，60%在发展中国家。一个28.78平方公里的上海自贸区在成立运营满周岁之时，如期达成可推广、可复制的基本要求，其形成的对内对外示范作用不仅至关重要，更是中国新一轮改革开放走向更高层级的一大标志。endprint