小产权房买受人权益保障路径研究

2014-08-28王莺桦

学理论·下 2014年7期

王莺桦

摘要：小产权房买受人多是为解决个人住房问题而选择小产权房的农村弱势群体。尤其是在县域层面，县城小产权房买受人多为各乡镇无房居住或虽有房但居住困难的农民。小产权房买卖合同因违反国家强行法规范而无效，小产权房买受人买房行为不受现行法保护，对小产权房买受人权益保障提出了考量。在对贵州省习水县希望国际城项目拆迁实践进行分析的基础上，提出了存量小产权房买受人可得主张相应民事追偿权；对于在建在售小产权房加强行政监管处罚力度；对在集体土地上修建违法违章建筑的引入相关刑事责任，并附带承担民事责任的建议。

关键词：小产权房买受人；合法权益；保障路径

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0060-04

2013年12月28日，贵州省习水县希望国际城规划范围内两栋违建小产权房轰然倒地，“黑房开”所建违法违规建筑似乎得到了应有的结局。但与此同时，人们不禁要问，买了这些小产权房的人们该怎么办呢？毕竟他们大多是无房居住或有房但已无法居住的外来人员。

习水县希望花园项目建设协调领导小组《关于冯小刚违法违章建筑入住户房屋购买纠纷问题处理的专题会议纪要》，他们是这样处置：

首先，由有权部门确认建房行为的违法性。

其次，由购房人基于不当得利向人民法院提起诉讼，要求法院依法为其追回购房款。

再次，法院立案后，认定买卖合同无效，对于黑房開违法销售所收取房款先予执行，将其购房款退还购房人。

最后，对于无房居住或有房但已无法居住者，经县政府工作组进行调查核实，公示无误后，允许其以建安成本价按原所购房屋等面积在希望花园安置房内回购，以解决其居住问题。

整个过程中，由司法局负责向提起诉讼的群众提供法律援助，购房人全权委托律师诉讼。

这一处置方式是当拆迁遇到小产权房时多方妥协的结果，这一处置方式保证了拆迁工作的顺利进行，小产权房买受人权益得到了一定程度的实现，而“黑房开”也必须为自己的违法违规行为承担相应的法律责任。这一处置方式实现了拆迁中多方利益的最大化，缓解了拆迁矛盾，最大程度保证了社会稳定。

但对于小产权房与生俱来的诸多矛盾，以及由此而生的小产权房买受人权益的保障问题仍值得我们进行更为深入讨论。

一、初识小产权房

2014年1月20日，国家统计局局长马建堂在介绍2013年国民经济运行情况时表示，2013年末，中国大陆总人口136 072万人，城镇常住人口73 111万人。城镇化率为53.73%，比上年提高1.16个百分点[1]。而2013年10月27日，清华中国经济社会数据中心新闻发布会发布的入户调查数据显示，中国户籍城镇化率非常之低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内农转非比例仅增长了7.7%个百分点[2]。

城镇化的日渐推进带来了新的发展契机，但城镇化不是简单的流动人口的短暂停留，而是民主与法治深入人心，市民化持续发展，城市不断扩容的过程。在传统“居者有其屋”思想的指引下，市场对于住房刚性需求愈加旺盛；但与此相对照的却是放开的商品房价格一路飙升，诸多来自农村、来自小城镇的打工者只能望商品房而兴叹。此时，小产权房的出现给这样一些城镇化边缘的打工者或者说弱势群体们提供了一个拥有城市住房的可能。

小产权房以其低廉的价格，距离城市较近的优势吸引了成千上万的购房人。应该说，购买小产权房的人，绝大多数是为了解决自住房的问题。买房之时，城市中的住房梦想遮蔽了他们的眼睛。其实，他们并未考虑过任何的法律风险；其实，他们只是活在城市边缘的人；其实，他们也是社会的弱势群体。

（一）概念

我国现行《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这一规定使得小产权房有了诞生的可能。

应该说，小产权房并不是一个严格意义上的法律概念，也没有一个学界统一的界定，但通常来讲，凡在集体土地上修建，并出售给非本集体成员的房产都可称为小产权房。有学者认为小产权房有三大特征，一是没有国家法定的房屋所有权证书，不受法律保护；二是小产权房价格低廉，颇受民众追捧；三是小产权房的流转受到限制[3]。

综上，笔者认为，凡修建于集体土地之上，没有通过国家住房管理部门合法审批，不能获得国家法定的房屋土地所有权证书，并出售给非本集体成员的房产即为小产权房。而购买了此类小产权房的非本集体成员，即本文所称小产权房买受人。

（二）小产权房发展现状及其分类

1.小产权房发展现状。据网易财经转载《南方都市报》（深圳）《中国小产权房面积逾66亿平方米巨大体量致清理难》报道，如今，小产权房面积逾66亿平方米，有超过8 000多万居住者[4]。这并非官方数据，我们不能说这就是精确数据，但这也告诉了我们，小产权房的存在及其发展规模影响面已非常巨大，而这也导致了小产权房处置、清理存在诸多阻碍因素，困难重重；政府部门屡下决心整顿，却最终无疾而终。

2.小产权房分类。2014年3月10日，全国人大代表、国土部部长姜大明在参加十二届全国人大二次会议第三次全体会议时透露，现阶段正在对各地小产权房进行清理统计，并将在此基础上提出对于小产权房分类处理意见。

实践中，根据不同的标准，对小产权房可做不同的分类。如通常情况下，根据小产权房的是否新增，可将其分为存量小产权房和在建在售小产权房；根据所使用土地权利归属，可以有宅基地上修建的小产权房、集体建设用地上修建的小产权房、农用地上的小产权房的分类[5]；根据小产权房建成后的使用途径，可以将其分为普通居住型、别墅型和投资型小产权房[6]；等等。

笔者将在存量小产权房与在建在售小产权房基础上，分别对购买宅基地上农民自建房、在集体建设用地土地上建小产权房、在农用地上建小产权房进行分析。

（1）宅基地上的农民自建房。事实上，农民在宅基地上修建住房的权益是受到土地法的保障的，我国《土地管理法》第43条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”只是问题在于农民在宅基地上的自建房如何建，建平房或二层楼就很浪费土地资源；如建小高层，那除自住之外，多余的部分是否可以进入市场流通，进行买卖或租赁给非本集体成员；非本集体成员购买此类房屋是否合法，其买受人权利是否能得到保障。

习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》就健全城乡一体化体制机制中谈到，要“赋予农民更多财产权利。主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点”。

在此，习总书记将保障农户宅基地用益物权的实现提上了议事日程，将“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点”，让农民能分享更多土地红利。这一说明在某种程度上已认同了宅基地上自建房的实现市场流通的方向。问题解决的关键在于相关法律法规实践的进一步推进。

2.在集体土地上，村集体组织下修建的小产权房。除宅基地外，根据集体土地的使用途径，在集体土地上修建的小产权房还可以分为在集体建设用地上修建的小产权房和在耕地上修建的小产权房。

（1）在集体建设用地上修建的小产权房。依据前述《土地管理法》第43条的规定，需要使用土地的，必须依照法律规定申请使用国有土地，“但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。除宅基地外，兴办乡镇企业或乡（镇）村公共设施和公益事业可以使用集体建设用地，而这一规定无论如何都无法将小产权房囊入其中，如有乡镇集体企业将修建厂房或办公用房的土地用于建设小产权房用以出售的话，其建设行为非法，其出售行为仍是非法。

另据报道，近期，北京昌平区北七家镇郑各庄村对其公司化经营模式下，违建的水城御墅小产权四合院进行了自拆，共拆除了37个四合院违法建设，建筑面积达5万平方米。而这也正是对此类违建行为建设和出售行为性质的最好阐释。

（2）擅自在农村耕地上修建的小产权房。我们都知道，中国是一个典型的人多地少的国家，在工业化、城镇化持续推进的过程中，如何守住耕地红线，保证国家的粮食安全事关全中国人民吃饭问题。

就此，我国《土地管理法》第31条第1款规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第36条第2款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”可见，国家法律坚决禁止在耕地上修建小产权房，该类行为不合法。

同时，对属于基本农田保护区的耕地，我国《基本农田保护条例》给予了特别保护，《基本农田保护条例》第33条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于违反规定的行为，将予以严厉打击，构成犯罪的，则须承担刑事责任。

故此，擅自在集體农用地上修建小产权房的行为是严重的违法行为，而将其出售的行为也必将受到坚决打击。

二、拆迁中小产权房买受人将面对的问题

我国城市化的发展将越来越多的人集中到了城市，但城市化发展暂不能完全解决如此众多人口的住房问题，住房的刚性需求短期内仍无法改变。同时，商品房高昂的价格将诸多城市边缘的人推向了小产权房，这也就有了8 000多万小产权房业主的诞生。

小产权房买受人们明明知道这些小产权房产权不完全，或者根本没有产权，但仍前赴后继；他们心存侥幸，但当面对诸多问题产生时，他们却往往无能为力，不知该如何寻求救济。

（一）购房合同效力问题

小产权房买卖合同所涉买卖的标的为小产权房，而我国相关法律法规基本认为小产权房修建与销售系违法违规行为，不符合国家法律规范的要求。就此，我国《合同法》第52条第5项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的”，合同无效。故此，在小产权房买卖纠纷实践中，法院判决多认定该类合同因为违反法律的强制性规定而无效。

2004年12月15日，北京市高级人民法院公布《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会纪要》认为：“此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，例如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。”[7]这是针对北京市做出的解释，但在司法审判实践中，各地往往做出相类似的解释，即除本集体内部，经宅基地审批后进行的小产权房买卖有效外，其他小产权房买卖合同均为无效。

（二）买受人追偿权的保障与实现问题

小产权房买卖行为是违反法律规范的，也就是说，这是一个违法行为。但小产权房买受人在购买小产权房时所付出的购房款该如何处置呢？在认定小产权房买卖合同无效的前提下，小产权房出售人没有法定的原因，而取得经济利益的行为，是否可以认定为民法上的不当得利呢？如小产权房买受人因此而受有直接损失，能否主张赔偿呢？

2008年宣判的北京通州画家村首例小产权房纠纷案中，法院判决房屋买卖协议无效，李玉兰腾退房屋，但法院同时认定马海涛为导致协议无效的主要责任方，应对李玉兰的经济损失进行赔偿。判决马海涛支付李玉兰房屋及添附部分价款93 808元。

在房屋合同被判无效后，李玉兰于2008年向北京市通州区法院宋庄法庭提出反诉，要求马海涛赔偿经济补偿金48万元。通州法院认为，李玉兰作为买受人的经济损失，其金额的计算应该基于出卖人因土地升值或拆迁补偿所获的利益，以及房屋现值和原价的差异所造成损失两因素予以确定。该房屋的市值评估约为26万元。最后，法院判房屋所有人马海涛赔偿买房李玉兰经济损失185 290元，约占房屋市值的70%[8]。

本案是城镇人员所购小产权房为农民宅基地上所建自住房，建房行为合法，但售房行为不合法，违反了强行法的规定，买卖合同被认定无效。出售人因拆迁原因而主张合同无效，违反了诚信交易的原则，对合同的无效承担主要责任，因而进行了赔偿。就此，本案有其特殊性。

对于村集体“黑房开”开发小产权房小区的买受人而言，是否也能如画家李玉兰一般幸运呢？司法实践告诉我们，很多基层法院因担心小产权房问题上往往陷入双方都有过错，且矛盾较为尖锐和突出的前提下，如果处理不当还会在一定区域造成社会的不稳定，从而陷入无法判决的两难司法困境[9]，而内部规定一般不受理小产权房纠纷[10]。

这样的情形下，小产权房买受人陷入救济无门的困境。而这看起来似乎有些不太合理。首先，虽然小产权房买受人本身是有过错的，但过错毕竟不完全在于其买受行为，且如果没有小产权房出售人的处置行为，其又怎么可能陷入这样的困境？其次，小产权房买受人本身属于城市化边缘的弱势群体，城市化发展中存在的种种不足将其推向了购买不合法小产权房的境地，也是其购买行为的一个客观原因。再次，不给予小产权房买受人适当的救济途径主张自己的权利，势必纵容“黑房开”的建房行为，而这又将形成新的小产权房买卖的怪圈。

（三）无房居住或有房但无法居住情况下的救济问题

虽然目前市场上存在有钻政策空子，买小产权房别墅、买小产权房用以投资的现象，但更多的小产权房买受人是为了解决现实的居住问题。

城镇化的发展让城市集聚了更多的人，而人员向城市的流动也带来了诸如住房难、教育难、交通拥堵等问题，这是基础设施配套不齐所引发的，这也是城市化发展过程中在所难免的。对于离开家乡来到城市，为了解决居住问题，购置了小产权房的买受人，或者家在乡下，住房已经破旧无法居住而购置小产权房的买受人，政府相关应给予其特别的关照与保障，相关法律法规应做适当调整，而不应在一定程度上限制了其权益的实现。

因而，对于无房居住或有房但已无法居住的小产权房买受人应给予相应的政策性扶助，例如提供公租房、保障房等。

三、思考建议

（一）对于已售，存量小产权房买受人追偿权的保障与实现：可得主张相应民事追偿权

基于其买卖合同无效的认知，一旦小产权房买卖出现的要求返还房屋、拆迁、执法部门拆违等各类纠纷时，小产权房买受人因其所购房屋产权不完全或根本无产权，面临权益无法实现与保障的困境。

事实上，基于对贵州省习水县希望国际城拆迁实践及各地小产权房纠纷司法审判实践的分析，对于小产权房买受人可采如下权益保障措施。

1.实体权利的主张。第一，在出现小产权房纠纷的情况下，买受人可得主张其因确认买卖合同无效而支付的购房款。

可得主张购房款原因有二，其一，导致小产权房买卖合同无效大多是因为出售人违法修建行为或不合法出售行为，出售人须对自己的违法违规行为承担相应的法律责任。其二，小产权房买卖合同无效导致出售人所收受购房款成为没有法律上的原因而获得的不当得利之债。依据我国《民法通则》第92条规定：“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”

第二，在小产權房出售人为合同无效承担主要责任的情况下，买受人可主张其因购买行为所受有的信赖利益损失。

依据合同法基本原理，合同无效的，由导致合同无效的过错方承担缔约过失责任，而缔约过失责任的赔偿范围仅限于信赖利益损失。通常情况下，信赖利益损失是即有损失，而非可期待利益的损失。

2.共同诉讼制度的引入。我国《民事诉讼法》第52条：“当事人一方或者双方为二人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”

在贵州省习水县希望国际城拆迁实践中，由购房人向人民法院提起诉讼，在诉讼标的为同一种类的情况下，法院在征得当事人同意后可合并审理，是为共同诉讼。该制度的引入简化了诉讼程序，避免了法院在同一事件处理上做出矛盾判决的情形，节省了司法审判资源，有利于社会稳定的实现。

3.法律援助的提供。法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。《贵州省法律援助条例》（2009年修正本）第10条规定：“公民为保障自己合法权益有事实证明需要法律帮助，但因经济困难无力支付法律服务费用的，可以向法律援助机构申请法律援助。”第11条第4项规定，满足第10条条件的，“因征地、拆迁使合法权益受到损害的”可以申请法律援助。

贵州省习水县希望国际城拆迁实践中所采取的这一对于无房居住、或有房但无法居住的小产权房买受人给予法律援助是必要的。该两栋小产权房的买受人大多来自该县的各乡镇，原本就经济困难，买房大多通过借债的方式实现。这一举措受到了买受人的肯定，并积极配合完成拆迁工作，维护了社会的稳定，保障了小产权房买受人的利益。

总之，在确认小产权房买卖合同无效的基础上，对小产权房买受人实体权利的正当性给予肯定与保护，在展开共同诉讼的同时，辅之以法律援助的做法对于小产权房买受人权益的实现提供了一种实现的可能。

同时，习水希望国际城拆迁实践中对于无法居住、有房无法居住者提供的在建安成本价的基础上等面积购买商品房的举措解决了相关小产权房买受人的居住问题，这一政策上倾斜性的举措，是在拆迁实践中的一种变通做法，这一做法在公租房、保障房等相关机制还不完备的情况下，有其合理性。

（二）对于在建、在售小产权房违反规定擅自修建违法违章建筑：加强监管力度，加大对小产权房建设行为的处罚力度

2013年11月22日，国土资源部和住建部两部委联合下发紧急通知，要求全面、正确地领会三中全会改革措施，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，坚决遏制在建、在售“小产权房”行为[11]。

事实上，若相关行政管理部门能真正履行其职责，对于小产权房的建设、销售采取强有力的措施，切实加强监管，做到令行禁止，从根源上予以管制；对不服监管者，加大行政处罚力度，让小产权房建设者、销售者不敢建、不愿建；同时，辅之以公租房、保障房作为替代，解决好小产权房买受人居住问题，则小产权房的治理问题也就自然解决了。

（三）对于“黑房开”加大处罚力度

对于纯粹以营利为目的的，违反规划，未取得修建许可，在集体土地上修建违法违章建筑的“黑房开”，建议通过司法解释或以刑法修正案的形式让建造者承担相应的刑事责任，并附带承担民事责任，加大处罚力度。

对于“黑房开”，其在集体土地上进行小产权房修建的行为未取得任何手续，其修建行为违法违规，相关部门对其修建行为应给予更为严厉地惩处，规范市场行为。在必要时，可通过司法解释或以刑法修正案的形式将修建违法违规建筑纳入刑法规范的范围，使违法违规者为其违法行为承担相应刑事责任，并附带承担民事责任，加大处罚力度，从根本上杜绝“黑房开”的修建行为。

总之，小产权房买受人大多是为解决居住问题，且无法支付购买商品房价款的城市边缘人群，对于他们，在法律允许的范围内给予一定程度的权益保障是必要的。对小产权房的修建与销售采取“堵”，坚决禁止；对小产权房买受人采取“疏”与“导”，分人群、分层次从根本上解决人民住有所居的住房需求，从根本上杜绝小产权房产生的社会土壤，才是小产权房治理的上上之选。

参考文献：

[1]人民网.统计局：2013年中国城镇化率为53.7%[EB/OL].（2014-03-10）[2014-05-05].http：//house.people.com.cn/n/20

14/0120/c164220-24172141.html.

[2]清华大学中国经济社会数据中心.清华大学发布城镇化全国入户调查数据[EB/OL].（2014-03-10）[2014-05-05].http：//www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php？id=308.

[3]賀卫东.小产权房治理法律问题研究[J].中共郑州市委党校学报，2012（3）.

[4]网易财经.中国小产权房面积逾66亿平方米巨大体量致清理难[EB/OL].（2014-03-13）[2014-05-05].http：//money.163.com/14/0113/16/9IFVFRD4002534NU.html.

[5]谢学飞.小产权房困境之法律分析[J].中国审判，2010（1）.

[6]汪泉泓.我国小产权房法律问题研究[D].长沙：湖南大学，2008.

[7]何伯勋.小产权房买卖合同效力的认定.深圳王志强律师主页[EB/OL].（2014-03-14）[2014-05-05].http：//www.lawti

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[8]财经网.北京宋庄画家村首例小产权房纠纷宣判[EB/OL].（2014-03-14）[2014-05-05].http：//www.caijing.com.cn/200

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