“神奇公式”下的奇迹

王伟城

摘 要：委员会制度是国家管理的特殊形式之一。委员会制度下，立法机关和行政机关并为一体，即议行一体。瑞士是世界上实行委员会制的唯一一个主权国家。瑞士的委员会制度自1848年开始实行，时至今日已过去100多年。在联邦委员会制度的“引领”下，瑞士政府被公认为是世界上最稳定的政府之一。对瑞士联邦委员会制进行整理，以期对其有更深入的了解。

关键词：瑞士联邦委员会；制度；运行体系

中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0034-02

一、瑞士聯邦委员会制度的诞生

委员会是现代议会的最重要的组织元素，是一种十分独特有效的国家管理形式。委员会制度下立法机关和行政机关高度整合，达到议行一体的程度。瑞士是世界上实行委员会制的唯一一个主权国家。

自1848年起，瑞士便开始实行委员会制。在瑞士还没有建起一套完整的立宪民主制度时，只能以美国宪法中的相关制度作为参考并予以吸收和借鉴，但是最终瑞士并没有效仿美国采取总统制，而是独创了一种特殊的联邦委员会制度来治理瑞士。

二、以“神奇公式”为线索

对联邦委员会成员构成的分析。瑞士的议会的委员会制与其独特的政治体制一样，也显现出一定的独特性。而这些特性背后的一条基本线索就是“神奇公式”。

联邦委员会作为瑞士国家的最高行政机构，由国民院和联邦院联席会议选出的七名委员组成，七名委员中再选出正、副主席各一人。这七名委员来自瑞士国内的四大执政党。在瑞士联邦委员会体系下，这四大执政党根据公平协商原则，按照实际操控的政治力量合理分配名额。这其中最具代表性的例子是20世纪50年代末的一次选举中，瑞士联邦委员会建立了一个联合政府，其中的政党比例保持多年不变，并且延续了很长时间。政党比例大致分布如下：瑞士基督教民主人民党（基民党）2席；瑞士自由民主党（自民党）2席；瑞士社会民主党（社民党）2席；瑞士人民党（人民党）1席。这种“二、二、二、一”的排列结构被瑞士人称为“神奇公式”，自它诞生至今的近50年的时间内，这种结构显示出惊人的稳定性，有力地昭示了瑞士行政权的突出优势。

即便如此，瑞士基民党与自民党的支持率仍然呈现出持续下滑的趋势，但是人民党与社民党的支持度则逐年上升并在20世纪90年代后，逐渐超越了前两个党派。2003年12月，瑞士人改变了“神奇公式”的“配方”，瑞士新一届的联邦委员会各党所占的委员比例仍为2：2：2：1，但是瑞士人民党改变了原来的弱势，大获民众拥护，一跃拥有两名委员，基督教民主人民党缩减为一名委员。不论这种分配的比例配方如何，这种独具瑞士特色的“神奇公式”对瑞士社会的相对稳定做出了长期重要的贡献。

单纯的“神奇公式”还不能做到联邦委员会成员选拔上的公平，这时一个辅助的“配方”出现了，这就是地域平衡措施。它是对“神奇公式”的完善和补充。截至2000年之前，瑞士联邦宪法中明确规定了瑞士任何一州都得在联邦委员会中拥有超过一个的代表权。1987年之前，瑞士联邦委员是根据其出身地区来确定的州属的；1987年后，则是依据其曾经担任过行政及立法机关成员的州或者其居住地区在联邦议会中的代表地区来判定。不过唯一的疏漏是，并没有防范候选人为了政治利益而迁居。

瑞士联邦宪法又于20世纪90年代明确规定了各州与各语区之间在委员名额比例上的分布措施，彻底废弃了固定席位制。当一位联邦委员会委员离职后，替补者一般是同党党员。但是也偶有例外，比如在2006年，来自德语区的多丽丝·洛伊特哈尔德替换了一位来自法语区委员约瑟夫·戴斯。

就总体来说，委员会中来至少有两个席位归属法语或意大利语地区的委员。2003年以前，从来没有瑞士任何一个州会在委员会中占有超过一个代表名额。直到2003年委员会中才同时出现两位同属于苏黎世州的委员，二人分别是莫利茨与克里斯多福。

三、“神奇公式”下的瑞士联邦委员会运行体系

（一）联邦委员会正、副主席

瑞士联邦主席与副主席（相当于瑞士正副总统）是从七位委员会委员中选出。按照惯例，瑞士正副由每一位联邦委员会每年轮流坐庄，也就是说在任委员都有机会担任瑞士总统与副总统。总统与副总统任期都为一年，且不能连任。其中1999年当选的德赖福斯女士是联邦成立以来第一位联邦女总统。总统年年换，造成瑞士人对当前的“国家元首”不熟悉的有趣现象。有时你会发现有趣的现象，瑞士人对本国当红明星都很如数家珍，但当被问及本国联邦总统时，可能会出现摇头频现的情况。

瑞士联邦委员的这种“轮流坐庄”机制为瑞士政治体制带来很多好处的同时，也有一定的负面作用。由于联邦主席和副主席的任职时间仅为短短的一年，因此很难制定长期而连贯的施政方针，政府处理公务只能木讷地按照“既定方针”处理千变万化的问题，往往给外界一种平庸无为的印象。

（二）瑞士联邦委员会委员的相关职责

每一位瑞士联邦委员会委员都掌管一个政府部门。瑞士的七位部长不是议会内阁制，而是集体负责制，不因是少数党选出的部长而被迫辞职。所以，瑞士联邦政府的人员结构是相当稳定的。这七名委员除非有特殊身体原因或是在任逝世，一般是四年一届任期。

委员会各项决策基本上都是由瑞士联邦政府相关部门提前准备好方案的。具体而言，比如联邦政府雇员薪资的相关政策制定，是由瑞士财政部来提议的。在七位联邦委员会委员最终表决之前，委员们要对所有的提议逐一审阅，审阅后七位委员必须将他们的具体意见反映给联邦财政部长。这种方式被称作“共同报告程序”。委员会的决策是由七名委员中多数委员以口头表决方式决定的，这些决策大多是依据委员们内部达成的共识所作。

联邦委员会如果遇到特别重大决策事项，会召开附加的公共会议，附加会议中会邀请各州、党派，以及社会团体参与。例如提议意在改变联邦条例，那么讨论会议将依法自动召开，此时被讨论法案可能会在后期进一步转入全民公决程序。

（三）行政权服从立法权

联邦委员会的委员是从联邦议会议员里选出的。联邦议会是最高国家权力机关，拥有国家立法权和国家重大事务决策权。联邦委员会的职责就是服从和贯彻联邦议会的决定。联邦委员会无权解散议会。如果委员们发生内部分歧，则交由联邦议会协调解决。

委员会制虽然本质上并没有充分体现分权的原则，但确体现了分权的精神。实际上在瑞士也存在三个权力机关，议员一旦进入联邦委员会就不在享有表決权，而只剩下建议权和表决权。委员会制弥补了上述三个体制的某些缺陷，应当引起人们的关注。

（四）遵从原有的宪政惯例基本原则

由于联邦委员会就其政治本质而言，仍然是由各个竞争政党组成的一个大联合政府，因此仍需要依赖许多宪政惯例来维持内部的政党平衡性。在这些宪政惯例中，联合领导原则为尊。该原则要求各联邦委员会委员即便隶属于对手政党也不应该相互批评破坏行政运行体系。所有委员都要无条件地支持委员会的决议，即便该决议与其个人或政党立场有很大出入。

（五）联邦委员会成员的就职与卸职

由瑞士联邦国会两院选出七位联邦委员每届任期为四年，采用秘密投票方式选举。获得多数选票的委员自动当选。虽然在形式上任何一名瑞士公民都有入选联邦委员会的资格，但是实际上被提名的被选举人绝大多数要求是具有一定政治素养的国会议员。整个选举过程一般会分成几个场次，在开始的两个场次中，任何参选人都可以登记上报他们的名字，自第三场选举开始，票数垫底的候选人将逐一被淘汰出局。

经过几轮投票最终选出的候选人在成功当选后仍可以保留原有的党籍，但是被要求与原所属党派在政治和行动上要保持一定的距离。就在职保障而言，当选委员在任期内，不会有因不信任动议或弹劾而被强迫离任的危险。也就是说任期之内委员放心地不间断担任其职位。

四、瑞士联邦委员会委员待遇

据报道，瑞士联邦委员会联邦委员上任的第一天，工作人员便会交给其一本《联邦委员备忘录》。备忘录主要规定了任期内这些委员可以享受的特殊待遇。大致涵盖了如下几个方面：

第一，相对较高的工资。瑞士法律规定，联邦委员的工资一般是联邦机关最高工资级别的125%。此外，他们每人每年还有3万瑞郎（主席外加1.5万瑞郎）的活动经费和津贴2万瑞郎。第二，食宿的优待。包括各种宴请的开支由政府负担。第三，可以享有免费派发的交通工具。每个联邦委员会被无偿提供一辆公用车和一辆私车，并且提供专职司机一名。第四，优越的文体生活条件。例如伯尔尼的剧院长期免费为联邦委员提供包厢。联邦委员可以免费观看体育比赛和文艺表演等。第五，艺术品免费装饰。为了充分调动联邦委员的工作积极性并且起到缓解疲劳舒适身心的效果，联邦委员们可依据个人爱好，无偿使用瑞士联邦政府收藏的艺术品来装饰居所和办公室。

在享受如上优厚待遇的同时，委员们也要承担十分繁重的工作任务。曾经有一位瑞士联邦办公厅主任说过，委员们的工作任务比享有的特权更重。在瑞士一个部长管辖的范围相当于其他国家几个部。有时，工作时间每周长达五十个小时以上，形成对比的是瑞士普通公职人员每周工作时间仅为四十个小时左右。而且委员休假很少，且不能去国外度假。高强度的工作使得一些委员身体损耗过度，很多委员最终积劳成疾。有数字统计，到目前为止已有二十多名联邦委员卒于工作岗位上。

五、结语

像瑞士这样自然资源极其匮乏、几乎没有工业资源、缺少“天助”的国家，而竟然能够政治清明，国泰民安，经济发达。都与瑞士的联邦委员会制度的贡献密不可分，难怪它的联邦委员会制度为政治学者所重视，被誉为民主政治中三大类型之一，与内阁制、总统制鼎足而立。今后我们更应关注瑞士的这项制度，挖掘其更深层次的优越性，以期为我国建设事业所借鉴。

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