移民搬迁倒逼陕南城镇化“靓变”

文/刘书云 郑 昕（新华社记者）

移民搬迁倒逼陕南城镇化“靓变”

文/刘书云 郑 昕（新华社记者）

干净宽敞的街道、鳞次栉比的楼房，绿树环绕的广场，这是记者在陕南地区搬迁安置的新社区里看到的景象。

涉及陕南三市240万群众的避灾扶贫移民搬迁工程，自2011年启动以来，已将20多万户、70多万人口从秦岭滑坡等危险区域搬迁至山下安全地带。“靠城靠镇靠园区”和“进城入镇住社区”的集中安置，催生了一大批公共服务均等化的新社区。专家认为，这种看似违背规律的“倒逼”法只要引导得当，完全可以成为贫困地区加快城镇化进程的有力推手。

创新搬迁模式加快移民聚集

以避灾为主、兼具扶贫与发展任务的陕南移民搬迁，作为民生工程引起社会各界的关注。记者调研发现，这一工程之所以进展顺利，一方面是农民搬迁愿望强烈，另一方面是陕西通过创新搬迁新模式，初步破解了资金困局和移民“搬得出、稳得住、能致富”的难题。

根据规划，陕西省10年内将搬迁陕南危险和贫困地区居民240万人，需要投入1100亿元，其中建房资金就需688亿元。而陕南地区28个县区中有21个国家或省级贫困县，农民收入也不高，地方政府和群众个人筹资压力都比较大。为解决这一问题，省政府在建房资金的筹措上采取政府兜底、群众封顶、让群众少拿钱或不拿钱的办法，按人均25平方米的标准为搬迁群众提供基本住房保障。实施集中安置的搬迁户按照不同的户型面积分别负担1万元、2.5万元和4万元，其余资金由各级财政补助，并整合项目资金统筹解决。搬迁群众中的特困户、五保户和孤寡老人按照规定面积由政府免费提供住房。分散安置按每户3万元的标准予以补助。这极大地调动了当地群众的积极性。

为加快推进搬迁步伐，省财政和省有色集团共同出资组建了“陕西陕南移民搬迁安置工程有限公司”，贷款筹集了60亿元，主要用于解决移民搬迁的启动和周转资金。这笔周转金在基层移民安置点的启动和建设中发挥了积极作用。

与此同时，各地也在积极探索吸纳社会资本参与移民搬迁安置。宁陕县皇冠镇利用企业和社会资金实施全镇的移民搬迁，把搬出后的山沟建成了旅游景点，现在投资已增加到20多亿元，农民不花钱就住上了宽敞的大房子。

大规模移民搬迁，让长期在深山居住的农民改变了此前近乎自然状态的生产和生活方式。邢锦林是白河县西营镇人，2011年搬入集镇上的天逸社区。“以前住的村子医疗条件太差，孩子上学也要走好几里山路。现在一家5口人全搬下来，连装修花了20多万元买了一套120平方米住房，政府还给补贴了3万多元。”他说。原来只有7000多居民的西营镇自天逸社区的移民住进来后常住人口已上升至13000多人，天逸社区二期建成入住后，加上流动人口，这个小镇人口将达到两万左右。记者在小镇街道看到，这里商铺林立，人来车往，医院、学校、幼儿园一应俱全。

据统计，3年来陕南移民搬迁工程总共投入资金359亿元，搬到城镇规划区的群众占到总搬迁人口的50%以上，超过12万人“进城入镇住社区”，这个规模相当于把陕西城镇化率提高了3.47%。当地干部认为，从长远看，通过搬迁扩大城镇人口，建设新型移民社区，可不断增加新的消费人群、扩大内需，有利于城市经济的发展和城镇化程度的不断提高。预计经过10年建设，整个陕南地区城镇化率可提高10至20个百分点。

陕南干部群众开始把搬迁当作一项任务来做；之后觉得这是本地一个发展机遇，全力攻坚克难做好；直到近一年来，才意识到移民搬迁对于陕南地方经济、社会发展来说不啻为一场‘革命’，因为群众生活方式的转变和当地经济发展模式、产业结构的转变都面临巨大的转变，开始主动积极地做。

社区化集中安置造就“新社区人”

住在白河县西营镇的潘布国，2012年一家5口搬到天逸社区居住。在他花费20万元购置的新居中，客厅一角摆满了盆栽。“以前在城里打工，很向往城市人的生活，现在有条件进城镇，住进了楼房，尽管不像以前是独门独院，但也慢慢习惯过上城市人的生活了。”他说。

还有很多像潘布国这样通过陕南移民搬迁入集镇、住社区的群众，生活方式和习惯发生了很大的转变。在安康市汉滨区晏坝镇，每到晚饭过后，镇中心幼儿园门前的广场上都聚集不少打羽毛球和跳广场舞的人；在汉中市西乡县杨河镇，安置户也习惯了在傍晚走出家门，搬把凳子到广场的大屏幕前一边听新闻一边聊天。

“以前住在山里，根本没什么娱乐活动，除了打牌，就是串门走亲戚。现在搬下来邻里多了，也有更多的社区活动可以参加。”搬到晏坝镇移民社区的王永胜说，现在他很享受每晚和3个孩子一起坐在沙发上看电视的感觉，这与城市人下班后的生活没什么两样。

在现有情况下，群众没有条件想住在哪里，公共服务就能配套到哪里。因此，用集中安置的方式，以较小成本为大部分人提供最基本的公共服务，是实现公共服务城乡均等化、为搬迁户提供和城市人一样的生活条件的途径。

省委农工办主任郑梦熊认为，如果公共设施的配套程度能够维持一个城市人的正常生活习惯，县城、城镇相比大城市有其比较优势。

从乡村到社区，搬迁户生活环境的变化直接导致其生活习惯的变化。“一是改变了农民的居住条件，二是改变了农民的生活环境，三是转变了农民的生活理念。农民互相之间思想也在影响，比如你创业了，我就跟着你学。”安康市副市长邹顺生这样形容“新社区人”观念的产生。

尽管住进了楼房，村民们依然保持着一起“烤火盆”这种睦邻习惯。

“卫生问题，原来在农村随地吐痰、大小便，现在社区有专门从事清洁的人员；以前农民做饭、取暖都靠烧柴，现在进屋就有煤气灶和电，这既保护了生态环境，也让搬迁户有了现代环保意识。”邹顺生说，住在新型社区，享受着和城里人几乎均等的公共服务，搬迁户真正有了城市人的生活观念，才是陕南移民搬迁工程避免在未来出现“空壳化”的保证。

华中师范大学中国农村问题研究院贺东航教授认为，采取综合考虑的城镇化，基本解决就业问题，确保贫困人口在城镇化过程中共享改革发展成果，实现公共服务的均等化，当群众的养老、医疗等方面得到保障，贫困问题也就迎刃而解了。

人口有了集中度产业有了聚合度

白河县茅坪镇枣树社区的一家服装加工厂里，七八名女工正在缝纫机前埋头工作。35岁的杨女士说，她们都是枣树社区的居民，在2008年之后陆续从山中住进社区。“这家厂子是计件工资，我们的工作时间很灵活，平时有四五十人在这里工作。”杨女士说。

社区干部杨登宝告诉记者，这个社区不仅有一家外地人投资的制衣厂，还有一家面条加工厂，规模都在50人以上。另外，超市、发廊、打印店等在社区里也有很多家，都是当地搬迁户经营的。

在西乡县桑园镇，食用菌作为主导产业，在移民搬迁的人力和资金的聚集下已初具规模，目前有食用菌专业合作社7家、食用菌生产大棚150个。浙江人卓炳长2013年在火地沟村搬迁安置点周边投资300多万元生产“云和师傅”黑木耳（带料），雇佣的50多人里大部分是搬迁户。

卓炳长的房东范湖芳就是其中一位，她2012年7月从山里搬迁至火地沟村移民安置点后，不仅把老家的土地流转出去种核桃，自己每年春季还会外出采茶，再加上丈夫的打工收入以及房屋租金，相当于有4份收入。“现在收入多得以前根本不敢想。”她说。

桑园镇副镇长秦学宝说，该镇有11万亩森林资源，每年发展木耳1.5万架，香菇1万架。“作为镇上的主导产业，我们加大食用菌种植产业的投入，一方面保证了一部分搬迁户的就业、创业，另外参与进去的村民多，产业也更容易扩大。”

对于自2011年工程启动以来完成搬迁的70万群众来说，在新社区购置新居是最大的投资之一。尽管有政府补贴，不少人还是花去了几乎前半生的积蓄，还有人向亲友借钱，至今没还上。

邹顺生表示，人们搬下来后开支可能比以前大了，要买粮买菜、交物业管理费，现实经济情况倒逼着搬迁户去思考发展的问题，去创业致富。“有的人祖祖辈辈住在山上，勉强自己解决了生计，很可能就不会费心考虑致富，现在他们必须积极寻找致富门路。”

陕南移民搬迁重视产业配套，特别是安康市“一区一策、一户一法”政策的实行，要求实现搬迁户每户主要劳动力至少掌握1到2门致富技能、至少有一人稳定就业，夯实了“搬得出、稳得住、能致富”搬迁目标的基础。

在平利县，政府依托现代农业园区、工业园区和旅游景区建设，引导搬迁户从事务工、经商、旅游服务等二、三产业，搬迁户收入由单一的种养业逐步向加工业、运输业、服务业、劳务输出等转变，拓宽了增收渠道，加快了致富步伐。经统计，搬迁户的年人均纯收入，由搬迁前不足3500元增长到目前的7000元以上。

而在紫阳县双桥镇，两年内将搬迁700余户，千亩示范茶园和8万亩厚朴基地成为搬迁户增收的重要来源。蒿坪镇硒谷生态工业园区聚集了一批劳动密集型企业和食品加工企业，吸纳附近的双星移民安置社区农民就地变身职业工人。红椿镇农业产业化龙头企业红椿盘龙茶叶公司新建茶叶示范园区，带动8个茶业专业村的4500名茶农成为职业茶农。

“移民搬迁促进城镇化这个路子能不能走通，不取决于能不能把人搬下来，而是取决于产业。”郑梦熊认为，如果产业配套跟不上，人们通过工程可以搬下来，但三五年后的发展就成了问题。“要布局一些对环境影响不大的项目。应当吸收当地的民营资本参与搬迁工程，因为民营资本拥有企业和产业，它的参与会把配套产业考虑进去。”

社区化管理倒逼干部“官念”转变

“短短3年时间里，陕南的干部群众对移民搬迁工程的认识经历了三个阶段。开始是把搬迁当作一项任务来做；之后觉得这是一个机遇，全力攻坚克难做好；近一年多来，不少干部才意识到移民搬迁对于陕南地方经济、社会发展来说不啻为一场‘革命’，因为群众生活方式的转变和当地经济发展模式、产业结构的转变都面临巨大的转变，开始主动积极地做。”安康市扶贫开发局副局长薛玉发说。

从被动到主动，从管理到服务，陕南涉及到移民搬迁的干部特别是基层干部的“官念”与“管念”随着移民搬迁工程的深入，也产生了巨大的转变，“与安置户们住得更近了，服务热情也更足了。”枣树社区干部杨登宝说。

今年50岁的陈玉明，八十年代就当村干部，陕南移民搬迁工程启动后，他所在的黑虎村合并入晏坝镇中心社区，他也由村支书变成了中心社区管委会的主任。“以前在村子，无论什么事情，都是用行政命令压下去。现在不仅要解决社区日常用电、用水，给群众提供便民服务甚至红白事都要由社区牵头，统一管理，工作压力明显比以前大了。”陈玉明说。

“一些村转变成社区，村干部经培训后去做社区管理人员，协助日常的卫生环境、供电供水。过去群众找你得跑三四十里地，现在就住在家门口了，这样节省了行政成本，社区管理服务质量自然有了提高。”李永平认为，在新社区形成小政府、大服务的格局，村委会的管理体制在社区形成需要转变，过去的官员需要把身份变成服务者。

“过去的行政管理政府责任小，兜底的是群众。城镇化的要求倒逼移民搬迁，就是政府要把困难揽在身上，想办法把握问题、解决问题，给群众更大的空间。”省国土厅副厅长雷鸣雄说。

“干部观念的转变是要害，基层干部能够形成共识，要按照省、市的思路去开展工作，都是要在实践中造就的。干部认识的转变慢慢跟上来，实践会告诉他们需要怎样做。”在薛玉发看来，干部的所见比所学更重要，安康市定期组织现场会培训，让干部到小区去感受、体会。

而邹顺生则总结说，移民搬迁是一个历史过程。“必须要用历史的眼光和态度对待这个过程。工程启动才三年多，现在谈成功为时太早，要靠历史的检验。至少是这个地方的人在心理和文化上与新社区逐步融合，生活质量稳步提高。”他说，“到了现在搬迁户的下一代甚至下下一代，当你问他‘你的家在哪里’时，他给你指他现在住的新房子，而不是十几里外的山上、沟里时，到那时再谈成功与否。”