上海自贸区：制度创新“一年考”

郑宾

“以制度创新为核心，以政府职能转变为重点，以法制建设为保障，以风险可控为底线，以可复制可推广为目标”，2014年6月24日，在上海社会科学院经济研究所、中共上海市浦东新区委员会党校联合主办的“全面深化改革与中国（上海）自贸区建设”理论研讨会上提出的这五句话，概括了上海自贸区融化改革坚冰、突破开放瓶颈的路径选择。

自挂牌起，上海自贸试验区（下简称“上海自贸区”）就定下了制度创新的基调。会上，上海自贸区管委会副主任朱民透露，自贸区将在挂牌一周年之际正式对外推出第一批可复制可推广经验。截至发稿，距离这个时间点只有一个月左右的时间了。上海自贸区能否交出一份令人满意的答卷呢？

“申报热”降温背后

上海自贸区获批以来，全国各地涌起一股申报自贸区的热潮。十八届三中全会《决定》指出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。”于是，继经济特区、综合改革试验区以及保税区等之后，“自贸区”成为地方政府争相竞争的新平台。据不完全统计，在2014年各地方政府工作报告中，明确写到要申报自贸区的有20多个。

面对愈演愈烈的申报热潮，6月10日，国家发展和改革委员会副秘书长范恒山明确表示，自贸区的推广应当积极稳妥，对于有必要设立的自贸区需要给予充分论证。这一表态显示出中央的谨慎态度，也算是给地方高涨的热情泼了一盆冷水。

在上海社会科学院经济研究所所长石良平看来，地方政府的申报热潮，表明了地方政府在经济转型时期，对于寻找经济增长新的动力的渴望与担忧，但是，他们并没有真正理解自贸区的本质和内涵，没有理解中央在上海设立自贸区的意图。

“上海自贸区的核心是制度创新，而不是优惠政策。”这是与会专家的共识。这显然与许多地方所习惯的以优惠政策、特殊待遇为导向进行园区建设，以“特区经济”带动地方经济发展的认识有很大偏差。

“自贸区的本质是从政策转向制度。我们改革开放30多年来，基本上是政策导向的，不断地推出各项优惠政策。上海自贸区最大的一个导向就是它从优惠政策的谋取转向了制度的创新，这是中国改革深化的一个突出表现。对于自贸区的实践和浦东新区的综合配套改革，以及对于上海接下来进一步的改革都提出了新的目标和新的任务。” 上海社会科学院党委书记潘世伟说。

潘世伟进一步指出，在上海自贸区九个月的实践当中，人们逐渐看到了自贸区和以往一些开发区、试验区的本质不同，那就是从争取优惠政策转向制度创新，从一般制造业为主导转向现代服务业为主导，从地方的改革到自觉服从于国家的重大战略，从以引进来为主转向以走出去为主。

潘世伟认为，中国改革开放30多年来，经济增长的主要引擎是制造业。我国制造业从低端走向中端，已经取得巨大的成就。但是现在到了一个新的转折点上，我们不得不面临这样一个挑战，就是怎么从制造业的中端走向高端，怎样使制造业和现代服务业有机融合起来，特别是在推动制造业的过程当中推进现代服务业的发展。自贸区实践当中一个非常突出的特点就是要带动中国现代服务业的进一步开放和进一步发展。

此外，很多年来，我国一系列的开发区建设的基调是招商引资，第一步是吸引来自外部的资金要素、技术要素、装备要素、管理要素、人才要素，第二步是在引进的基础上，进一步消化、再造、复制、创新等等，“而自贸区未来的一个主基调是在引进来的同时，更要鼓励我国的企业、产业走出去，从长远来说，自贸区走出去的使命大于引进来的使命”。

中国宏观经济正面临着各种问题，如经济增长放缓、劳动力成本快速增长、结构性生产过剩问题突出等，迫切需要新一轮经济体制改革。从全球范围来看，目前的全球化经济已经从贸易自由化向投资自由化的方向发展，而后者是以高标准的市场准入为主要内容的。在全球投资规则的谈判中，美式高标准起到了主导作用。美国主导的泛太平洋合作伙伴（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴（TTIP）涵盖了超过39个国家、62%的世界GDP经济体量，但中国尚未加入到TPP的谈判中。为了避免在全球投资规则重构的过程中被边缘化，中国加快了与美国的双边投资协定的谈判。在经历了九轮谈判后，终于在2013年的中美战略与经济对话中达成共识，中国同意在中美投资保护协定中引入准入前国民待遇和负面清单的模式。这一模式的实施，将对投资体制和审批制度等提出明确的改革要求。从这一层面来看，上海自贸区也可以说是中美双边投资协定的试验场，上海自贸区的制度创新对于加快完成中美双边投资协定，加入TPP，进而参与全球投资规则的制定都具有十分重要的意义。

根据国务院印发的中国（上海）自由贸易试验区总体方案的要求，自贸区建设将主要突出四大制度创新，包括投资管理制度、贸易监管制度、金融制度以及综合监管制度。目前，上海自贸区已经推出了一些服务实体经济、服务投资和贸易便利化的改革措施，如工商注册登记制度改革、海关通关便利化、国际贸易单一窗口试点、人民币跨境借款、跨国公司外汇资金集中运营管理、自由贸易账户体系等。

截至2014年5月底，上海自贸区新增注册企业9589家，其中持牌金融机构57家，融资租赁股权投资类金融机构321家，金融信息服务投资和资产管理和金融相关的企业1919家。上海自贸区运行半年多来的数据，堪比其前身上海综合保税区20余年的成绩。在没有税收优惠，没有特殊政策的背景下，能够取得这样的成绩，依靠的只能是制度创新带来的改革红利。

自贸区的“溢出效应”

国家设立自贸区，旨在为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，上海自贸区的实践不仅仅是一个小区域的改革和开放，而是国家战略的需要，承担着引领中国新一轮改革开放的任务。这就要求，上海自贸区推出的制度创新是“可复制，可推广”的。

与会专家介绍，目前我们可以看到已经推出的“可复制，可推广”的制度创新主要有：海关推出了14条监管服务制度创新，检验检疫有六条制度措施可以立刻推广，自贸区正在探索货物状态监管的模式，以及事中事后监管的六项制度。目前，自贸区已经总体成熟的制度创新包括六个方面，一是安全审查制度，二是垄断审查制度，三是建立社会诚信体系，四是建立企业年报公示和经营异常名录制度，五是健全信息共享，六是建立社会力量参与监管制度。这些经验有一部分会直接在全国推广，有些则会在全国其他的海关特殊监管区推广。

瞄准“可复制、可推广”的经验已经成为上海其他区县、长三角各市对接自贸区的重要方式，许多地方官员都曾表示，将主动对接自贸区，积极复制自贸区的先进经验，从而能够承接上海自贸区的“溢出效应”。

在石良平看来，上海自贸区的“溢出效应”已经初步显现，比如负面清单虽然还有很多需要完善的地方，但是至少现在这个概念已经被复制被推广了，很多地方都已经推出了权力负面清单、诚信负面清单，这个概念本身已经具有了“溢出效应”。

2014年3月，上海市黄浦区率先推出首个行政区域版“负面清单”，着力打造更公平、开放和透明的市场环境，进一步提升区域经济发展能级，这正是上海自贸区制度创新所带来的冲击力在自贸区以外的地方产生影响力的突出表现。

那么，上海自贸区的“溢出效应”有哪些具体的表现呢？

石良平说，首先体现在对政府管理体制的冲击上。比如，黄浦版“负面清单”管理模式采用的是“1+X”模式，“1”是一张“负面清单”，“X”包括一系列改革创新措施，内含行政审批流程的简化、优化，诸多试点政策的争取、商务环境的进一步开放等等。在这种管理模式下，虽然仍将继续对外资新设企业实行审批制，但通过内部流程优化，将大大加快审批速度，据测算，黄浦版“负面清单”推出后的行政审批时间要比现在缩短70%到80%。另外还体现在对不同所有制企业享受同等国民待遇的推进上。自贸区推行“负面清单+准入前国民待遇”，就是说不管是国有企业、民营企业还是混合所有制企业，它们最终将享受同等待遇。还是以黄浦区的“负面清单”为例，不仅仅适用于外资企业，更是覆盖到区域内所有企业。黄浦版“负面清单”管理模式，是以“负面清单”为突破口，探索对全区内资、外资所有企业提升审批效率、优化配套服务。

石良平的思考还着眼于自贸区的未来：德国汉堡自贸区是世界上最早的自由港之一，随着欧洲单一市场的形成，汉堡自贸区逐渐失去了自身的优势，于2013年结束了长达124年的自由港使命，回归港口。反思国内，如果上海自贸区的制度创新都是“可推广，可复制”的，那么，当经验被推广出去之后，上海自贸区的独特性在哪里，它还有存在的必要吗？

“这是个比较长远的问题，但也需要我们进行思考。美国是个开放程度和自由度都很大的国家，现在仍有450多个自贸区，其中主区170多个，为什么像美国这样的国家还需要这么多自贸区呢？因为它们有两个自身独有的优势，一是通关更加便利，二是节约成本。作为上海自贸区，有哪些制度是需要探索创新但又不太容易被复制推广的呢？我认为有三个方面：一是金融制度的创新，上海是全国的金融中心，其平台优势是其他地方没有的；二是海关和其他监管部门从自贸区的退出机制，这是为了进一步加强我国的转口贸易；三是更优惠的自由贸易园区的税法制度。”

以理性的视角分析改革

习近平同志在谈到上海自贸区时，提出了九个字——“大胆闯、大胆试、自主改”。“大胆”说明上海自贸区的制度创新实践有风险有阻碍，而“自主”则意味着自贸区的探索没有中央给定的方案，也没有前人总结的经验。虽然《上海自贸区总体方案》中给出了98项任务，但这些任务做完之后再做什么现在还不知道，即使这98项任务，如何完成也没有现成的指导意见。

上海社科院世界经济研究所研究员张幼文发出感慨：“上海自贸区建设拿到的不是特殊政策，而是‘任务清单，不只是拿到了‘任务清单，而且还拿到一份‘责任书。也就是说，上海自贸区需要承担在全国探索实验、制度建设和引领改革开放的作用，这是一份责任，但是怎么做，需要上海自己去探索。”

创新是一种创造性的力量，也是一种破坏性的力量，它在带来进步的同时也会带来冲击，在进行制度创新的同时也在解构已经成型的机制体制，正因如此，创新才会面临诸多阻力。

上海自贸区需要通过制度创新来实现“三新”，即培育中国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，这意味着战略性的转型和升级。但是我们必须认识到，这种转型和升级催生出了一系列有待研究的新课题：如何突破既有体制的约束、能否全面接受国际高标准、怎么确保国家经济安全的底线、小区域的经验能否最终形成全国性的制度框架……

改革固然值得期待，但必须以理性的视角去分析。有很多事情，单靠自贸区一个小区域是难以完成的。比如，张幼文指出，上海自贸区的实践更注重提升贸易功能，而不是削减关税提升贸易量。贸易功能的提升，依靠的绝不是简单的贸易激励政策，而是与贸易功能相关的一系列现代服务业的配套，包括信息、法律、咨询、商务等等，各类专业服务。但这些配套服务，很难在一个小区域内完成。

从贸易大国到贸易强国，上海需要在更广的视野上来思考这个问题，需要实现区内与区外的联动。很多服务业的功能是28平方公里的范围无法承担的，如养老业的开放、医疗的开放，由于区内常住人口稀少，这些服务业在区内的开放意义不大。由此，石良平提出了“功能性扩区”的想法，不是区域面积的扩大，而是让自贸区与东西两翼的舟山群岛和苏州工业园区联动起来，产生效应。

张幼文还指出，很多试验在小区域中是可行的，但是在全国推广，答案却是不确定的。在小区域当中形成的利率市场化，在推广到全国、面临着更大的市场压力的情况下，可能并不适用；自贸区的实践是在二线高度控制严格控制的前提下进行的，但是，二线一旦放开，其面临的风险仍然是小区域的试验不能回答的。“说到底，上海自贸区并不是一个从政治经济到产业结构都很完整的经济区域，它的许多政策和制度都是特殊的。这种情况下，我们需要回答一个根本的问题，小区域的试验到全国的推广，障碍是什么，如何去突破？”

再来说一直被提到的“以开放倒逼改革”，如果要进一步开放，就需要有较强风险调控的能力。金融、意识形态、现代服务业，这些领域的进一步开放都有着大量的市场风险，这些风险该如何控制？也正因如此，我们可以看到，到目前为止上海自贸区推出的制度创新，改革的内容大于开放的内容。这是符合目前的实际需要的，我们需要先以改革为开放创造条件，再以扩大开放促进改革。

“现在做一些有分量的改革，几乎每走一步，都会面临着调整现行法律法规框架、转变现有政府管理模式的问题。从这一点上来说，上海自贸区的实践，以及经验的复制推广，难度是非常大的。”

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上海自贸区2014新版负面清单出炉

备受关注的2014年修订版上海自贸试验区负面清单2014年7月1日凌晨发布。与老版本相比，新版“负面清单”大幅瘦身，特别管理措施由原来的190条调整为139条，缩水26.8%。

在此次修改后的清单中，因内外资均有限制而取消14条，因分类调整而减少23条。比如在娱乐业中，禁止投资博彩业（含赌博类跑马场）、禁止投资色情业被取消，但这是因为内外资都有限制，并不意味着外资可以进入这个领域。

但同时，清单提高开放度、实质性取消或放宽的领域也不在少数，实质性取消的涉及14条，实质性放宽的有19条。如在房地产中介服务领域，2013版清单“限制投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司”，2014版则修改为“限制以项目公司形式投资房地产二级市场交易”，这是一定程度的放宽。

此外，2014版负面清单也进一步解决了老版中存在的透明度不高的问题，并对限制条件做了进一步明确。修订后，负面清单中无具体限制条件的管理措施由原先55条已经缩减为25条。