我国城镇开发区发展中的窘境

王珏林　贾玉瑞

我国经过30多年的快速发展，有很大一部分功劳与建立的各类开发区、科技园区有关系。随着各类开发区、科技园区、金融园区、教育园区等在全国各地遍地开花，大中小城市都设立了开发区，有的城市有多个开发区，数量最多时全国有近7000家。后来经过整顿，撤销了一部分，还有大量开发区存在。有的城市将设立的开发区当作城市发展或招商引资的万能钥匙，其实并不那么简单。目前就有许多开发区在发展中遇到了窘境，建设和发展遇到诸多困难，至今还存在很多问题待解决。

依赖政策招商。很多开发区就着眼于政策支持，例如税收优惠、土地优惠和财政补贴等。这些优惠政策在一定时期会起到一些作用，但不可持续，难以形成发展的核心竞争力。有些城市实行的零地价招商政策，并没有给当地带来更多的实惠，却占有或浪费了许多土地资源；后来各地实行优惠招商政策，效果参差不齐，大部分都没有达到预期效果。

依赖土地招商。很多开发区，不考虑长久的发展，进篮子就是菜，完全是快速贱卖土地资源。招揽来的很多是投机型企业，看中的是低价甚至免费土地资源，根本没有想全面建设、长期生产。土地闲置率巨大，很多开发区变成了住宅区、鬼城。

恶性竞争抢商。很多开发区的规划看起来都很像，内容千篇一律。招商内容大多都是地理位置优越、交通便利最多，税收优惠、财政补贴、产业充足、能源充足、劳动力充足、品牌形象。结果必然是恶性竞争，多败俱伤。很多开发区，无高新技术、无产业链条、无规模效应、无资源共享。

虚假宣传骗商。很多开发区被规划成未来城市的副中心，被允诺提供更多的优惠政策、对基础设施进行大量的投入等。以上办法前些年还是有效果的，但现在就不那么灵验了。很多企业都有过这样的经验教训，希望政府不仅说，更需要做，要有实际行动和吸引招商引资的具体措施，靠虚假宣传骗商已经行不通了。

规划浮夸造假。很多开发区从申报设立之初，就是浮夸造假。为了获得批复，市场调研、未来预期、战略规划都是有骆驼不吹牛，导致了一开始就是畸形和泡沫。2003年-2007年清理掉的5000个开发区，占到当时顶峰时期的总数量的77%，基本都是这种情况。剩下的近一两千个开发区也都多少遗留和包含此类问题。

由于存在以上的问题，目前很多开发区的建设规模、开发进度、投资结果、配套程度都严重低于预期和规划，企业的合同履行率、投资落实率、建设完成率、产业持久性、实际经济效益、实际税收、实际劳动力解决量、实际当地经济拉动效果都远远少于预期、汇报和宣传的数据。这些现象严重地制约了当地的经济发展，从而间接地造成土地资源闲置、金融秩序混乱、产业发展失衡和财政格局失调。

党的十八大提出要进一步深化改革，推进市场化发展。我国的各类开发区、科技园区等建设也要转变思路，按照国家改革方向，将开发区运营机制建成城市改革开放前沿、全面市场化运作模式的典范。各地的开发区在吸引资金、吸引企业、吸引人才等方面都面临严酷的竞争，只有改革开放力度大、市场化运作规范的才会有发展的先机。

完善开发区市场化的政策。开发区没有完善的市场化政策，就不可能打开市场的大门，还会沿袭以前各地的经验，人人参与招商、政府各处求人招商的被动局面。政策开路，改革开放的大门才能打开。

准确对开发区进行定位。未来的开发区应当发挥主城区的副中心作用，在人口规划、土地规划、产业规划、基础设施规划等方面都要按照城市来布局，各项配套和功能都要齐全，如学校、幼儿园、医院、运动场所、休闲场所、公共交通都要安排，并留有足够的土地和发展空间。不要像很多已建成开发区，就是个产业园区、科技园区，根本不具有城市功能。

有序开发、珍惜每块土地。初期开发区的土地比较多，急于促成投资规模，不管什么样的企业都引、不管什么样的项目都放，降低标准会自毁楼台，更多的、更好的企业、投资者、消费者就不愿意来。要按照开发区的定位、产业发展方向做好城市、做好产业。要科学安排好每一块土地，让每块价值都能实现最大化。

建成服务性的政府。开发区工作进展的快慢，取决于政府效率、领导能力。因为我们大部分现行政策法规，都是以管制为主、约束企业为主、资源型垄断为主，无法真正改革开放、不能吸引到资金、企业和人才。政府工作人员的每个行为，都会影响政府改革开放大局。只有提高政府公务人员的整体素质、完善全面的服务措施，市场发展才有保障，开发区发展才能大踏步前进。

严格绩效考核机制。开发区管委会和各个部门都要建立严格的考核机制，任务不明、责任不清、奖罚不兑现是培养不出一支能战斗、能打胜仗的队伍。以上方面都要通过体制机制来实现，所以管理要从机制入手、效果要从责任抓起。全面建立和落实岗位责任制，不管领导还是职工都要签署责任书。建立内外两种考核机制，让社会参与监督。

我国各城市开发区面临情况有所不同，大城市由于土地的稀缺，招商引资难度要小些，中小城市的开发区招商引资的困难会大得多。只有改革开放快的城市，才能把握住发展的机遇；只有市场化政策比较宽松的城市，吸引投资、企业、人才的机会才会更多。endprint