营业税何去何从

倪红日

基于我国税收征管的基础，税制改革必须考虑征管成本。

目前，围绕“营改增”的税制改革正在如火如荼地推进。成效显著的同时，也面临着一些更加艰难的选择。由于“营改增”既涉及到增值税和营业税两大税种的改革，又涉及到中央与地方分税制的进一步调整，由此又牵扯到消费税改革，所以，需要有统筹兼顾的思维来设计下一步进程。

第一个统筹兼顾的思维是，税制改革需要统筹税收收入功能与调节经济结构功能之间的关系。“营改增”既要着眼对产业结构的调整，更要重视增值税等税制的收入功能。在实现收入功能和发挥税收调节产业结构作用之间，不宜过分强调对经济结构的调节功能，需要统筹兼顾两种功能作用。

第二个统筹兼顾的思维是，税制公平性与税收政策之间的关系。目前“营改增”应该矫正的是增值税与营业税对不同产业的不公平性，而改革后的税制目标应该是公平和中性，而非造成产业之间的另一种情形的不公平性。

第三个统筹兼顾的思维是，税制改革与中央、地方的分税制之间关系。调动中央和地方两个积极性，是中央文件已经反复强调的原则。本轮的税制改革已经涉及到了中央和地方分税制的进一步完善问题，“营改增”后，地方税源很可能会发生重大变化，因为营业税是地方税的最大收入来源，约占地方本级税收收入的50%左右。在“营改增”后，如何解决地方税源问题，是“营改增”中必需考虑和解决的问题。

为此，根据各方讨论，大致可以归纳为三种意见：第一种是将营业税全部改为增值税后，开征新的零售税，作为地方税的主要税种。在开征零售税的同时，为稳定宏观税赋，需要降低增值税的税率。

第二种是，将全部营业税改为增值税，彻底取消营业税税种，结束增值税与营业税双轨状态；同时将特种消费税改革为一般消费税，将消费税的征收环节改为零售环节。

第三种是，将部分行业的营业税改为增值税，继续保留营业税，在我国维持增值税和营业税并存格局。根据“营改增”规模状况，适度将中央税下放给地方（车船税），或者小幅调整中央与地方共享税分享比例。我们假定30%的营业税收入改为增值税，地方财政收入只会减少3500多亿元，将车船税划归地方税，就弥补了地方税收入减少的60%多。这样中央和地方财政分税制调整的难度会大大降低。

笔者建议在3年内先按照第三方案进行，同时研究第二和第一方案以及更多的方案，对中央与地方分税方案进行系统性设计，然后经过评估再确定进一步的行动方案。

第四个统筹兼顾的思维是，税制改革与税收征管之间的关系。着眼于我国现实税收征管能力和改革成本的考虑，我国税收征管的基础，一是中国的纳税人数量多；二是，中国人基本上没有自然人直接纳税的传统习惯，公民纳税遵从度相对较低。因此税制改革必须考虑征管成本。

第五个统筹兼顾的思维是，各个税种之间的关系。目前“营改增”已经涉及到了增值税、营业税和消费税的联动改革。例如，环境保护税的开征，初期只涉及到部分污染物排放。收费改为税收问题，从长远看，环境保护税制度涉及到与现行多个对化石燃料征税的税种（如资源税、消费税等）的重组问题，所以都需要统筹协调的思维和设计。endprint