委托代理模式下的铁路建设投资控制

林闻生

【摘 要】随着铁路的快速发展和铁路投融资体制改革的不断深化，国内不断涌现出新的由多个主体投资的铁路公司，铁路建设项目也越来越多。出于专业管理和人力资源的局限，大量的铁路建设项目以委托代理的方式进行建设。所以，对于铁路财务管理来说，加强委托代理模式下的建设投资控制是当前需要面对的迫切课题。通过科学合理的控制，最终达到节约投资成本的目的。

【关键词】铁路建设；投资控制；成本管理

一、代理建设的概述

代理建设是指由项目管理单位负责项目的可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至工程保修期结束的有关组织管理和实施工作，严格控制项目投资、质量、工期和安全，竣工验收后移交给使用单位。当前，代理建设已经成为国际上广泛使用的工程项目管理模式，不仅有利于实现项目“建、管、用”的分离，使责任追究更加明确、具体，杜绝项目建设滋生腐败问题，而且还有利于解决许多单位由于基建项目建设而“每建设一个工程就组建一个基建班子”的问题，实现建设项目的专业化管理，不断积累建设管理经验，推动各单位精简基建项目管理人员，提高建设工作效率，降低项目管理成本，提高投资建设管理水平。正是由于代理建设具备这些优势，从而使得我国合资公司大中型建设项目的实施基本上采用了委托代理模式，逐步形成了成熟的铁路工程建设管理体制，在加快铁路建设、促进铁路事业健康持续发展方面起到了重要作用。

二、铁路建设及其投资控制的特点

铁路建设项目具备工期长、规模大、资金投入多、影响范围广、资源需求量大的特点，在项目实施过程中必须严格执行已批准的建设规模、技术标准、建筑工期和投资金额，以确保铁路建设项目如期保质完工。随着铁路建设投融资体制改革的深入，铁路建设项目出现了股改上市、合资建路、土地置换等新型筹资形式。铁路建设筹资渠道的多元化，一方面缓解了建设资金紧张的局面，确保了铁路大规模建设的实施；另一方面对建设项目投资控制尤其是相关责任制落实提出了更高的要求。在铁路建设项目实施过程中，投资控制是最为重要内容之一，贯穿于项目投资决策、设计、招投标、施工以及竣工的各个阶段，一旦发生出现投资失控，势必会影响项目投资管理目标的实现。尤其对于铁路项目投资决策而言，要在充分考虑项目建设质量、工期等多种因素的基础上，提高投资决策的科学性、合理性、准确性。为此，在铁路建设中强化投资控制必须注意以下两个方面：一是在保证项目功能的前提下，合理确定投资控制目标，即投资估算；二是以投资效益为导向，在保证项目质量、工期、安全的前提下，将项目决算控制在目标限额内，实现投资优化。

三、代理铁路建设实践中出现的问题及其成因分析

1.超概算现象严重

在委托代理模式下的铁路建设工程实施中，经常出现设计概算超投资估算、工程预算超设计概算、工程决算超工程预算的问题，使得投资无法得到有效控制。如，近五年来，笔者所在单位通过委托代理方式实施的工程项目有三十多项，投资金额高达70亿元。但是，在这些项目中，有90%以上的项目出现了超概算的问题，对公司的经济效益造成了不利影响。从项目管理的角度上来看，铁路建设超概算现象与建设管理单位制度不健全、责任不落实、控制不到位有着直接关系。在委托代理模式下，铁路建设资金全部由出资人承担，而建设管理单位无需承担经济责任，只需要承担工程质量、技术、安全责任，这就使得建设管理单位弱化了投资控制的积极性，没有对投资控制形成足够的重视。

2.投资控制责任追究不到位

铁路建设项目具备工期长、环节多、管理复杂等特点，任意一个建设阶段或环节出现问题，都有可能导致投资失控，出现资金流失或投资浪费现象。在铁路项目实施过程中，仍然尚未健全投资控制责任机制，使得各方参与主体尚未明确自身应承担的投资控制责任，从而导致投资失控问题难以追究相关单位和责任人的责任。如，在项目勘察设计阶段，设计单位为了尽早开工压缩设计周期，致使设计质量下降，在项目建设中经常出现设计变更、增加投资的现象；在项目建设阶段，因建设单位没有落实项目法人责任制，从而使得投资控制责任无法具体落实到各部门及个人；监理单位对建设资金承担着监控、把关责任，但是如果出现了投资失控问题，也很少会追究监理单位的失察责任。

3.参与投资控制的积极性不高

当前，建设管理单位对投资控制的重视程度不足，没有积极落实投资控制措施，致使铁路建设经常出现投资增加状况，造成这种现象的原因在于缺乏有效的奖惩激励机制。在铁路建设中，代建单位往往存在擅自变更设计的行为，在造成项目建设投资失控的情况下，也不需要承担相应的责任，从而弱化了代建单位成本管理意识。此外，即便是代建单位实现了铁路建设投资目标，并为委托单位节省了大量投资金额，也不会从中获取任何奖励，故此使得代建单位形成了投资控制事不关己的观念。

四、代理模式下铁路投资控制方法的探讨

1.健全委托建设管理机制

在委托代理模式下，铁路建设的委托单位与代建单位必须签订规范的“代建合同”，明确双方的权利和责任，严格履行合同中的各项条款，使合同成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的重要依据。其中，在铁路投资控制方面，委托单位要积极履行资金筹集、资金使用控制的职责，保证建设资金及时拨付到位；代建单位要依据合同约定做好铁路代建项目的质量、投资、工期管理，在确保项目工程质量和按期交付使用的前提下，强化投资控制，避免超概算的情况发生。如若代建单位未能完全履行代建合同，在项目建设中存在擅自变更建设规模、建设标准、建设内容等现象，并导致代建项目工期延误、质量不合格、投资增加的后果，那么必须要求代建单位承担由此造成的损失。

2.树立全方位、全过程投资控制理念

建设管理单位必须树立全方位、全过程的投资控制理念，以适应委托代理模式下的铁路建设投资控制需求。首先，从决策层到执行层进行全方位控制。如果铁路代建项目出现决策失误，那么必须追究相关决策人的责任。在铁路代建项目执行过程中，如果出现投资失控问题，也要分清责任、追究到人。其次，建设管理单位要从铁路代建项目规划开始直到竣工验收为止，强化全过程的投资控制，对资金使用状况进行全过程监管，促使代建单位提高资金使用效益。

3.建立投资控制责任追究制

在委托代理模式下，建设管理单位必须明确铁路建设项目各参与主体的投资控制责任，对施工、监理、勘探设计、工程咨询等参建单位，建立起相应的责任约束机制，明确其各自的职责，力求责任落实到人。在铁路建设过程中，要做到经常检查，通过检查及时发现投资管理漏洞，并提出强化投资管理措施建议。若铁路建设项目出现重大投资失控和损失，必须追究相关责任人的法律和行政责任。

4.实行投资节奖超罚制度

建设管理单位要提高投资控制的重视程度，在严格遵守《铁路基本建设项目投资控制管理办法》的前提下，制定合理的投资节奖超罚制度，建立起有效的奖惩激励机制，从而调动起代建单位强化投资控制的积极性，规范、约束代建单位对建设资金的使用行为。项目竣工决算审核批准后，经双方或第三方认定，如决算投资比批准（或合同约定）投资有节余，可按一定比例（如不超过节余投资的10%）对代建单位进行奖励，奖励金额计入项目建设成本；反之，则按一定比例扣减建设管理费。

五、结束语

在铁路建设投融资体制改革不断深入的背景下，合资铁路公司基本采取了委托代理模式实施大中型铁路建设，为了实现铁路建设投资效益目标，必须树立全过程、全方位的投资控制理念，健全投资控制奖惩激励机制，完善和落实各项责任制度，从而确保铁路建设投资得到有效控制，合理降低铁路建设成本。

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