上海自由贸易试验区的探索与实践

胡江云

2013年8月22日，国务院批准中国（上海）自由贸易试验区设立，9月29日正式挂牌。在包括外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山港保税港区和上海浦东机场综合保税区的28.78平方公里之内，都是海关管辖的特殊监管区。上海自贸区将建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区。时隔一年，上海自贸区的探索与实践为中国扩大开放和深化改革探索了新思路和新途径。

积极推进贸易便利与自由

中国（上海）自由贸易试验区本质上是自由贸易园区（FTZ， Free Trade Zone），指在主权国家或地区划出特定的区域，置于关境以外，准许外国商品豁免关税自由进出，并不是降低关税。它符合世界海关组织（WCO，World Custom Organization）的“自由区”规定，WCO的《京都公约》规定，“FTZ是缔约方境内的一部分，进入这部分的任何货物，就进口关税而言，通常视为关境之外。”爱尔兰香农、印尼巴淡、巴拿马科隆都有这样的自由贸易园区。

还有一种自由贸易区（FTA，Free Trade Area），在世界贸易组织（WTO，World Trade Organization）的自由贸易协定（FTA，Free Trade Agreement）中对其进行了规范，指在两个或两个以上独立关税主体之间，就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规。其特征是由两个或多个经济体达成协议，相互之间取消和削减关税以及其他贸易限制，但又各自独立保留自己的对外贸易政策。美国、加拿大和墨西哥达成的北美自由贸易区（NAFTA）、中国与东盟达成的中国-东盟自由贸易区都属于这种自由贸易区。

中国（上海）自由贸易试验区的设立，在更大程度上推进了自由贸易，最大限度降低了交易成本，促进了市场机制发挥决定性作用，保障了中国经济稳定、健康和可持续发展。

区内试点凭舱单“先入区、后报关”模式，货物入试验区通关时间可缩短2至3天，平均节约物流成本10%左右；试验区内简化货物流转手续，启动试点“分送集报、自行运输”模式，扩大备案范围和简化进境备案手续等；建立了试验区管委会、工商、税务、质监四个部门“一表登记、一口受理、并联办事”的服务模式，外资企业新设备案4天可取得备案证明、营业执照、企业代码和税务登记，比原来减少了25天。这些措施都有利于贸易便利和自由。

加快制度建设和扩大服务业开放

早在20世纪80年代末，中国政府曾准备借鉴和学习国外先进经验，设立自由贸易园区，以落实改革开放的基本国策，但由于当时政治改革的幅度还不够大，将自由贸易园区的内容进行了大幅缩减，名称也更改为保税区，即将Free Trade Zone更改为Bonded Zone。以后，中国在保税区管理措施上修修补补，制度上始终没有大的突破和创新。2013年，中国（上海）自由贸易试验区的设立，大幅加快的改革步伐，进一步说明了中国政府简政放权的决心，着力于制度建设的目标十分坚定，而这也是中国成为世界强国的必经之路。

中国（上海）自由贸易试验区设立以来，加快了制度建设，包括负面清单、国民待遇、利率市场化、资本市场开放等，与此同时扩大了服务业的开放。具体来讲，在开放金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等18个行业，暂停或取消了23项对于投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制，其中16项开放措施已经实施，游戏游艺设备生产销售、演出经纪、娱乐场所等3项开放措施需要调整，国际运输管理、国际船舶管理、有限牌照银行、法律服务等4项开放措施需要进一步明确管理办法或细则。

负面清单是发达国家对投资管理的一种新型制度，要求政府部门明确投资者不能投资的领域，没有列入的领域表明没有禁止。这种制度建设要求政府职能有极大的转变，更多地转向服务，既体现政府宏观管理能力，也彰显出政府的自信和信用。试验区2013版的负面清单内容尽管较多，其中的特别管理措施共190项，但这是一种制度建设的有益尝试，有利于深化改革和开放，促进经济社会健康发展。

国民待遇制度是一项非常深刻的改革措施，一般理解为准入后才享有该待遇，常见于WTO中的货物贸易协议和服务贸易协议。但是，这样的国民待遇是不全面的。目前，全球还没有统一的国际投资协定，而高水平的双边或区域投资协定都明确了全面的国民待遇，即投资主体不仅在准入后享有国民待遇，而且在准入前也要享有国民待遇。试验区进行了全面国民待遇的制度建设，给予了投资主体极为公平的待遇，这不仅大大改善了投资环境，而且有利于中国投资市场规范与健康发展，为中国与主要经济体达成高水平的投资协定、签署FTA和建设高水平的FTA、参与全球治理等积累了经验，也打牢了基础。

中国人民银行支持试验区的利率市场化、资本市场开放制度建设，去年底出台了《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，提出了试验区金融改革的30条细则，主要包括投融资汇兑便利、扩大人民币跨境使用、推进利率市场化改革、转变外汇管理方式等重点领域的制度创新，促进了投资贸易便利化。2014年5月，中国人民银行上海总部发布《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则（试行）》，又进一步促进了试验区的金融业发展。

处理好短期效果与长期建设的关系

上海自贸区的各项制度与措施建设还在不断完善之中，根据全国人大的授权，2013年12月国务院决定在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整了投资领域的《中华人民共和国外资企业法实施细则》等10多项，以及服务业领域的《中华人民共和国船舶登记条例》等8项行政法规或行政审批。除此之外，财政部、交通运输部等10多个国家部委都已单独或联合出台了支持试验区建设的相关文件。

但是，试验区的几个问题值得关注。一是，自由贸易园区不能以优惠政策为主，而应重点做好制度建设。当前，全国许多地方跃跃欲试，自由贸易园区炒作态势明显，与自由贸易园区相关的房地产等要素价格过度上涨，无疑大大压缩了制造业与服务业在自由贸易园区中的发展空间；二是，中国（上海）自由贸易试验区的改革开放步伐可迈得大一些，跳出地方思维，充分发挥创业和创新精神，不宜过分关注短期政绩，以便全国范围内可以复制适合中国模式的制度。三是，全社会以更加积极、鼓励、支持的态度看待自由贸易园区的建设，迫切需要处理好短期效果与长期建设的关系，做好全国自由贸易园区的战略布局、发展规划和制度评估等。世界各国的自由贸易园区建设都不是一蹴而就的，需要一个过程。