公积金，为什么被异化？

李宇嘉

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近日，有两则消息让饱受诟病的住房公积金再次成为舆论焦点：一则是名为《公积金，废了吧》的“网帖”，披露了网友对于公积金缴存利息收益的测算结果：1.2万元公积金一年仅得利息22.75元，相当于“一斤瘦肉的价钱”；另一则是检察机关近期在侦查一起有关某地公积金中心的案件时发现，其营业部主任仅靠模仿前来贷款职工笔迹的方式，便轻松套取上千万元。

两则消息直接引爆了网友对于公积金多年来“窝案”不断、百病沉疴的激愤情绪，并引发了对公积金制度的大讨论。那么，公积金到底为什么被异化？现行公积金制度该不该废？

公积金“百病缠身”

住房公积金政策的出发点是支持老百姓买房。但真正需要住房的70%缴存者，往往无法获得公积金贷款，支持买房事实上异化成了支持高收入人群买房。

据了解，过去10年，公积金综合收益不少，但归属老百姓的部分仅按1.89%的存款利率来计算，既跑不赢CPI，更跑不赢大众理财收益率，占综合收益绝大部分的增值收益（公积金贷款和投资国债）却被“制度化”给了相关职能部门。

《住房公积金条例》白纸黑字写道，公积金属于老百姓，但实际上却成了“扶贫口”、政府“取款机”和“小金库”：保障房建设、大病救治、缴学费和补充“低保”……凡是政府社保欠缺的地方，好像都想指望公积金“搭把手”。此外，工资12%的最高缴纳比例也形同虚设，天价公积金经常曝光，公积金成为隐性福利、第二工资；获得公积金贷款的缴存者只占15%-30%，而大量资金却在天天贬值。据住建部数据，截至2011年年末，余额达2.1万亿的住房公积金中接近一半“沉睡”。以北京为例，公积金余额“沉睡”比例占到四成。

作为中国内地职工基本福利之一，公积金采取个人和单位等额缴纳，汇入个人账户，归个人支配，发挥互助合作精神，在住房需求上实现“人人帮我、我帮人人”，这本是一项能够融合多方利益、实现共赢的公共基金。而且在资金归集、支取和贷款上，上有《公积金管理条例》、《公积金财务管理办法》，下有各公积金中心设立的管理委员会。初衷虽然好，但事实上公积金却惹来很多非议。

据悉，公积金创立于20世纪90年代住房市场化改革之前，创设的目的是为了降低住房供应向市场化转轨的成本。之前，我国城镇一直实行福利住房制度，住房由单位无偿分配。福利住房制度下，尽管住房供给近乎免费，但分配存在苦乐不均。一方面，效益较好和掌握权力的机关、企事业单位、金融机构等获得建房资金多，房子建得多、质量也好；另一方面，同一单位内部住房分配论资排辈，行政级别、职务和职称高的人分的房子更好。因此，一边是三代同堂小屋两层床，一边是家庭人口少却能占大房，甚至拥有几套房。

在计划经济时期，职工是一个螺丝钉，相应的住房也是生产工具，具有生产功能而非消费功能。因此，“房改”的一个任务就是剥离住房生产功能，这就需要将住房消费资金纳入职工工资，这才能让老百姓到市场上购房。创立住房公积金就是将住房消费资金纳入工资的一个解决办法，但当时为获得改革平稳推进和基层各单位支持，以公积金过渡方式将传统福利住房制度下住房分配苦乐不均的状况一并沿袭了下来。也就是说，作为工资组成部分的住房消费金——公积金，其缴纳标准也是按照福利住房分配标准来的，效益好和掌握权力的机关、企事业单位、金融机构，原享受到的住房福利较好，相应缴纳住房公积金较高；单位内部行政级别、职务和职称高的人，原享受住房福利较好，缴纳住房公积金也较高；而缴交面仅占10%民营私营企业则一般按最低限5%比例缴纳，或干脆不缴纳。

公积金本质上是“房改”不彻底的遗留物，或实物福利以货币形式残留。既然市场化住房当道，而住房实物福利又以货币形式硬生生挤进来，造成公积金在支持买房上隔靴搔痒，公积金闲置与住房困难并存。此外，公积金以原福利住房覆盖的机关和国有企事业单位为主而建立，由于体制僵化、机关作风、内部人控制，在流动性为王的资产时代，难逃异化为帮富人买房、银行“拉存款”公关对象、天价公积金、违法挪用、维护小团体利益的结局，最终伤害的是普通老百姓。

“婆婆”多了是麻烦

有人说，公积金功能异化与管理脱不了干系。事实上，很少有像公积金这样，有如此多的管理部门，但谁也管不了。在国家层面，直管部门是住建部公积金司，负责公积金归集、贷款和支取政策制定；人民银行管理公积金存款和贷款利率制定；银监会管理公积金贷款风险合规；财政部则管理公积金增值收益使用（如公积金中心运转费用、建设保障房）。

而在地方，有地方政府、住建部门和公积金管理委员会。公积金中心主任有的由市领导兼任、有的由地方住建部门任命，而决定公积金具体业务管理决策的公积金管理委员会，其主任一般由主管住建系统的市领导兼任。因此，在公积金管理上，地方政府实际控制权可能更大一些。但由于公积金法律上的监管权并不在地方政府，造成事实上的监管真空，特别是围绕市直机关和大型国企建立的、具有利益封闭特性的分支机构，难以理清的、大大小小的监管漏洞更多。

公积金改革已形成共识，但各方都试图主导公积金改革走向或打公积金的主意，谁都不愿意放弃。如住建部希望以其下属住房公积金司为主导，建立全国住房公积金融通中心，解决各地公积金冗余和短缺不平衡问题，为保障房建设、公积金贷款提供更多资金渠道；国家开发银行住宅金融事业部日前已挂牌，并希望以此为契机，建立城建和棚户区改造金融机构，在资金来源上试图将公积金统筹；财政部和社会保障部门则从涵盖公积金大社会保障范畴出发，希望公积金在补充社保方面积极作为；而掌握利率定价的人民银行则希望公积金在提供充足廉价流动性、支持货币政策上能闯出一片天地。

值得注意的是，地方政府也害怕失去公积金控制权，公积金管委会主任一般由地方政府领导兼任，这让公积金成为地方政府希望利用的一块资金，特别是在谋求商业银行贷款方面，因各商业银行希望能够持续从公积金获得更多廉价存款资金，这样“拉存款”压力就小得多，而地方政府则希望商业银行能支持政府项目、产业规划和招商引资。于是，公积金便成了二者谈判的筹码。

改革何去何从？

公积金涉及1亿人、余额超过2万亿，这个超级资金大盘子关系主管部门——住建部、财政部、人民银行，更关系到地方政府、商业银行和缴存单位利益。多方利益纠缠其中，短期内废除公积金可能性为零。

如果改革公积金，就要从如何恢复公积金本原入手。本质上，公积金变异是其本源的变异，也就是政策性住房金融功能的缺失。十八届三中全会《决定》提出“研究建立住宅政策性金融机构……建立公开规范的住房公积金制度”。目前，我国最缺乏的是在老百姓买房方面能提供低息、足额、长期的政策性住房金融资源。从这个角度讲，应将公积金中心改造为政策性住房金融机构。

事实上，在住房短缺、住房需求增长时期，美国和日本都成立过类似政策性住房金融机构，如美国1930年代成立的储蓄贷款协会、1970和1980年代成立的“两房”、日本在二战后成立的住房金融公库等，都致力于提供长期、低成本、低首付、规模化的资金解决居民的住房需求。美国储蓄贷款银行1960和1970年代占据美国个人房贷份额的50%-60%，日本住房金融公库1950-2006年间累计为1940万户居民建房购房提供金融支持，占据市场份额的30%。

在新型城镇化、户籍制度改革和外来人口继续进入城市背景下，城镇居民对住房金融资源需求与日俱增。即便未来居住需求基本解决了，但围绕住房还会衍生出新的金融需求，如改善性住房需求、住房养老功能、住房抵押应急贷款等，都需发挥政策性住房金融机构的作用。在新一届政府承诺“不新设机构”情况下，这一任务必落到公积金中心头上。

因此，有专家建议将全国各地住房公积金中心联网，建立全国性政策性住房金融系统，实现资金互通有无。这样，政策性住房金融机构与国家开发银行一起，就共同构建起了中国特色的“双重房贷金融系统”。在这一系统中，国家开发行专项于新型城镇化背景下政策性住房开发、棚户区改造和城镇基础设施和公共服务设施建设等，涉及“住房供应端”的金融支持，而以住房公积金中心为班底建立的、全国性的政策性住房金融机构，则专注于城镇百姓在住房购买和租赁等方面，涉及“住房需求端”金融支持。届时，住房公积金就能真正发挥助力百姓解决住房问题的积极作用。

（文据《新民周刊》）endprint