提高行政效率重在強化政府行政執行力

冷鐵勛

行政長官崔世安正式宣佈參選第四任行政長官時表示，早前有意表態參選後，收到很多信息，認爲澳門特區走過了十五個年頭，應大刀闊斧推行行政改革，旨在提升行政效率，回應居民訴求和期盼。的確，在澳門，特區政府雖然也一直在進行行政改革的工作，並取得了一些成效，如身份證明局、法務局、治安警察局、財政局、教育暨青年局等部門推出的一些便利化措施或服務承諾等，受到市民稱贊。然而，現行不少規章制度很多仍是澳葡政府時期制訂幷沿用至今，政府部門的行政效率與社會經濟的快速發展的要求還是存有不少不相適應的地方，市民對此也多有微詞。可以預見，著力推行公共行政改革，以提高行政效率，將是新一屆特區政府的施政重點之一。要解決行政效率的問題，新一屆特區政府必須在強化政府行政執行力方面下足功夫。

行政執行力的狀況直接

事關行政效率的高低

政府施政主要通過行政管理活動來進行，尤其是政府制訂政策後，離不開行政管理活動來加以執行。“政策若無行政管理的幫助將一事無成”，說的就是這個道理。因此，行政管理工作是政府工作中極爲重要的部分。而行政執行在整個行政管理活動中又佔有十分重要的地位。行政執行是決策的實現過程，是行政管理的重要環節。行政執行活動構成了一個國家或地區行政機關行政管理活動的基本內容。甚至可以說，行政機關的絕大部分工作都是行政執行。

要做好行政執行工作，自然就會涉及到行政執行力的問題。所謂行政執行力，主要是指政府組織內所存在的通過準確理解政府施政的目標及方向，精心設計方案幷通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法律、制度等進行集中有效使用、調度和控制，從而有效地執行實施公共政策、法律、計劃以及完成政府既定目標的能力和力量。通俗地講，行政執行力就是常說的“抓落實”。正確、科學的公共決策固然重要，但必須要有強有力的行政執行力來作保障。因爲政策所要實現的諸如公共利益和服務性等目標都最終要通過行政執行力來實現。如果行政機關的執行力軟弱渙散，再好的政策都將會是一紙空文。清代的唐甄在其政論文章《權實》中便寫道：“爲政貴在能行，夫國有善政，而德澤不加於民，政雖善，未嘗入民也。”意思是說，任何良法美意構成的方針、政策，如果不能貫徹下去，落實到位，是談不上治道的。

由此看來，行政執行力是政府工作的生命力。行政執行力較強的政府，能有效地貫徹落實所制定的公共政策，滿足公衆利益需求。反之，缺乏行政執行力的政府，執行政策時要不採取不執行的態度，要不就是不完全、不適當執行，政府的行政管理工作便難以甚至無法實現既定公共政策設置的目標。對此，美國政治學家艾利森便很形象地認爲，在政府工作中，政府目標的實現，方案確定只占10%，而剩餘90%則取決於有效的執行。

正是基於行政執行力在政府行政管理工作中的重要地位，提高行政執行力便一直是當代公共行政改革的重要內容，也是當今各國或各地區政府竭力追求的目標。因爲在國際競爭日趨激烈的環境下，一個國家或地區的行政執行力水平將會直接影響其國際競爭力，決定其興衰存亡。20世紀的後20年，西方各國相繼掀起了轟轟烈烈的政府再造運動，歸根結底就是爲了提升政府的行政執行力，塑造高效、靈活、廉潔的政府形象。在全球化背景下，一個國家或地區的政府要想有效引導該國或該地區社會經濟沿著健康的方向發展，必須大力提升政府的行政執行力。澳門特別行政區作爲中華人民共和國的一個享有包括行政管理權在內的高度自治權的地方行政區域，其政府同樣面臨行政執行力提升的問題。總之，一個高效的政府必須是具有強有力的行政執行力的政府。這樣的政府會在最短的時間內，以最優的質量將法律、方針政策付之行動，貫徹落實，進而發揮法律、方針政策應有的效用，真正惠及社會大衆。反之，如果是一個執行力軟弱、組織渙散的行政機關，則不僅難以發揮法律、政策應有的作用，還會招致民衆對政府的不滿，嚴重損害政府的形象和公信力。

特區政府行政執行力存在的主要問題

澳門特區成立以來，公共行政改革工作一直就是歷屆政府施政的重要內容，其中也包括了加強行政執行力的建設。近年來，特區政府的施政報告中在談到提升行政公共效能時更是直指執行力的相關制度建設。例如，特區政府2013年財政年度的施政報告中便指出：“將建立政府績效治理制度，把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標，作爲評估績效的重要指標……目的在於從制度上提升政府的施政效能。”2014年財政年度施政報告繼續提出：“政府高度重視‘官員問責，幷將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來……實現政府接受監督、自我監督和自我完善”，目的在於努力提高公共行政績效。

特區政府的公共行政改革工作也取得了一些成效，特別是與回歸前相比，很多與居民工作或生活密切相關的政府部門在便民化、簡化手續等方面推出了一些有力措施，回應了社會和市民的訴求。然而，特區政府在行政執行力的建設方面，存在的問題也是不容忽視的。特別是近年來，隨著澳門博彩業經營權的開放，經濟快速發展，一些深層次問題和矛盾開始逐步呈現出來，其中，行政規章制度的建設滯後便是其中之一。事實上，澳門仍適用的不少規章制度是澳葡政府時期制定的，已明顯表現出與澳門社會經濟發展的要求不符合的狀況。例如，對於數十年前訂定的采購相關法律制度，政府官員和立法會議員都認爲不合時宜，難保證公帑用得其所，有加速完善必要。此外，對於缺位的規章制度，需要新制定的要加緊制定，特別是涉及行政執行力方面的規章制度建設更要抓緊推進。當前，特區政府的行政執行力存在的主要問題有：

一是政策執行主體素質參差不齊，缺乏責任意識。政策執行主體是政策執行活動能否取得成效的關鍵所在，其中，執行主體的素質更成爲影響執行力的重要因素。政策執行主體的價值觀、利益傾向、認知水平及能力等，往往是決定執行力其他重要因素如執行資源、執行機制能否高效運轉的主導因素，直接影響執行效果。政策執行者缺乏必要的知識和能力，對某項政策理解不透，對政策的精神實質把握不到位，會導致政策在執行中的失真、失誤。因此，政策執行主體的素質與政策執行質量密切相關。特區政府目前的公務員隊伍從整體上來說雖可保障政策的執行，但公務員個體的素質仍參差不齊。就是政府領導及主管級官員中，有些人的知識水平和政策水平及執行能力仍有待加強。有的政府官員抱有“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的心態，缺乏擔當精神和責任意識。表現在實際工作中，就是對政策執行事務不積極主動，而是採取猶豫觀望、拖泥帶水、久拖不執的態度和方式。有的見困難就繞，見責任就推。政府官員中的這些消極現象，無疑會對行政執行力造成負面影響。

二是政策執行方式簡單機械。有些政府部門及其公務人員在執行政策時，習慣於把政策執行理解爲照搬、照抄、照轉，很少去抓落實、抓檢查、抓監督，這是典型的應付型執行，最終使得政策難以落實，或落實起來走樣，致使政策執行缺乏實效。此外，涉及多部門的政策執行時，一些政府部門及其公務人員之間缺乏必要的協調、溝通，導致政策執行的整體效果不盡如人意，這同樣會影響政策的實施效果。

三是政策執行缺乏評估、反饋與修正機制。政府行政執行力是政府績效管理宏觀體系中的一個核心環節，是政府績效管理取得成功的關鍵。建立一套關于行政執行力的評估、反饋與修正機制，對于提升行政執行力便顯得特別重要。目前，特區政府的績效管理制度建設中，系統的有關政策執行的評估、反饋、修正機制仍然缺乏。政策執行的過程，就是檢驗政策正確與否的過程，就是不斷發現新情況、新問題、進而不斷地修正和完善政策的過程。如果政府在執行政策過程中缺乏政策執行評估、反饋、修正機制，就極易出現政策執行偏差等消極現象。此外，政府執行政策工作透明度不夠，政策執行中公衆參與監督的不足等，都會影響政策實施的效果。

著力提升政府行政執行力

政府行政執行力的提升是一項複雜的系統工程，必須著眼於一個國家或地區的政府存在的執行力問題和實際情況，依照行政執行力建設自身的規律，在提高政府政策執行人員素質、優化和重塑政府的組織架構、創設良好的執行文化環境等方面下大功夫。澳門特區政府要提升政府行政執行力，同樣要著眼於本身在政策執行方面存在的問題，對癥下藥，從制度建設上全力推進。

一是繼續加強公務員培訓工作，不斷提高公務員綜合素質。行政機關的所有職責最終要依靠公務員來履行完成，公務員素質的高低對于行政執行力的強弱具有很大的影響。因此，培訓與提高公務員的素質就成爲提高政府行政執行力的一個重要途徑。澳門特區政府成立以來，雖然也持續在進行公務員的培訓工作，但爲行政執行力的提升計，公務員的培訓工作仍要常抓不懈，幷加大力度，以不斷提高公務員的綜合素質。一方面，應加強有關法律知識的培訓，尤其是基本法知識的培訓。公務員執法，首要的是依法行政。公務員掌握、瞭解相關法律知識，依照法律的要求執法，是提高公務員素質的第一步。法律知識的培訓中，基本法知識的培訓又居於重中之重。因爲在澳門，基本法具有憲制性法律地位，依法行政首先必須要依照基本法的規定來進行。要通過基本法知識的培訓，使公務員尤其是領導及主管級公務員熟悉基本法，忠於基本法，遵守基本法，自覺維護基本法，全心全意爲澳門貢獻自己的聰明才智。另一方面，應加強職責意識教育。特別是要讓公務員正確認識幷處理權力與責任的關係，樹立責任本位意識。政府首先是一個責任主體，是爲了履行公共責任而設置的公共管理組織，政府所擁有的權力是政府履行責任需要而配置的一種必要工具。政府及其公務員擁有一份權力，同時就有一份責任在身。政府及公務員既不能不行使權力，否則就是行政不作爲；也不能行使權力時不依法，否則就是行政亂作爲。責任本位意識要求政府及公務員警醒地履行自己的職責，幷通過及時高效依法行使自己的職權，更好地服務社會大衆，最大限度地謀求公衆的利益。此外，還要注重開展對公務員相關專業知識的培訓，以及激發公務員在政策執行活動中的積極性、創造性方面的訓練。

二是重視對行政機關行政執行力文化的建設。要提高行政執行力，除要有一套科學合理的行政規章制度外，還離不開一個良好的文化環境。一個講究工作效率和強調一絲不苟的執行精神的社會更有利於提升政府的行政執行力。相對而言，一個組織內的文化環境可能會比組織外部的社會文化環境更能直接地影響組織的執行氛圍，在一個擁有好的組織文化的政府組織內，其“執行”的氛圍濃厚，執行者會全力以赴執行各種任務，講究執行的速度、質量和紀律，注重執行的效益。在這樣的執行環境中，政策決策會較容易得到徹底的貫徹執行，執行力也比較高。澳門特區政府要提升行政執行力，除在社會上營造良好的行政執行力文化氛圍外，更要注重政府內部行政執行力文化的建設。“執行力文化”是企業界較爲流行的一種企業文化，其主要內容爲：培養員工的積極性、主動性和創造性；強調嚴格執行各項規章制度，對於已經確定的發展戰略、發展目標狠抓落實；倡導有令則行、有禁則止和真抓實幹、求實務效的工作作風，以實實在在的效益和工作成績考核和獎勵員工。簡言之，所謂“執行力文化”就是把執行力作爲所有行爲的最高準則和終極目標的文化。構建政府行政執行力文化就是要運用企業管理的思維方式和理念來營造政府有利於行政執行力的文化環境，包括公務員的執行原則、執行價值觀、執行態度等方面的文化感染，以促進政府工作效率的提高。

三是強化政策執行監督機制建設。政策執行監督就是要通過對政府部門及公務員的政策執行過程進行監控，及時發現和糾正政策執行過程中的不良情況，保證政府執行任務的有效和順利進行。特區政府強化政策執行監督機制建設時，一方面要注重強化監督機構的權威性，例如廉政公署對所有政府部門及公務員政策執行不力的監督，以及政府上級部門對下級部門政策執行不力的監督，其權威性要強化，以確保對政府政策執行活動的有效監；另一方面，也要強化社會公衆和新聞媒體對政府政策執行活動的監督，將政府的政策執行活動置於公衆和新聞媒體的關注和監督之下，充分發揮公衆、社團組織、大衆傳媒等社會力量對政府政策執行活動的監督作用，及時糾正政府在執行政策過程中的偏差。此外，要建立和完善政策執行問責制，幷作爲特區政府正在構建的行政績效治理制度的重要組成部分，以促進和增強政府部門及公務員在政策執行中的責任感、服務意識和職業倫理修養。

除上述三個主要方面外，澳門特區還可在加強立法對政府執行政策的監督工作、創新公務員激勵機制等方面來提升政府行政執行力，以達至全面提高行政效率的目標。總之，強化行政執行力，將特區政府的有關政策落實到行動中去，使政策及時有效發揮其應有的作用，讓社會大衆因此而受益。這樣，不僅會提高政府的工作效率，也會提高政府的公信力，而且有助於將特區政府打造成廉潔高效的政府。

（作者系澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）