中国电改的动力与策略

吴疆

美欧国家在天然气管网拆分过程中，坚持管网公平、无歧视开放的原则，成效显著，可以为我国相关领域的改革所借鉴。

改革，是全面提升电力产业价值的必须路径，不仅是体制、机制、流程、架构的深刻变革，更涉及重大的利益转移，因此，电力改革必须有充沛而持续的动力。深入分析建国60余年以及世界主要国家电力发展与改革的普遍规律，可为在新的历史时期深化电改找到三大驱动力。

1、问题驱动力。2002年以来中国电改取得了超出预期的成效，不仅提高了生产效率与科技水平，而且通过多元主体自主经营，迅速应对了预料之外的装机短缺、消化了世界范围的一次能源涨价并积极履行了各项社会责任；发电环节所形成的比较竞争机制，在投入产出、工程造价、劳动生产率等方面带来显著优势，更是体现了市场化改革带来的效益与活力，证明了这个基本方向值得坚持。

但与此同时，电力领域依然存在若干深层次问题，一是对于市场认识不到位，重企业重组而轻公权建设，国家层面决策力、执行力不足，行业层面系统调度、安全机制逐步削弱；二是对于产业运行机理认识不到位，形成集权力垄断、业务垄断、市场垄断于一身的国家电网特殊业态，人为放大了垄断的负面效果；三是对于电力供应总体形势认识不到位，重引进竞争而轻供应保障，新型电荒长期难以破解根治，地方上更缺乏民生保电长效机制。

2、成效驱动力。问题与矛盾，是推动电改的最直接动力，但并非决策的核心依据。建国60余年，“改革开放”已经超过一半时间，管电体制则已历经十次大的调整，不论国家层面还是行业层面，改革已成常态；与此同时，世界范围的电力市场化改革均未最终完成，中国电改亦不可能追求全景式的一步到位式的理论模式，而只能在坚持基本方向的同时，以积极探索阶段性成效为主。

深化电改头绪复杂，众说纷纭，但基本可以归结为职能改革、机构调整、产业制度完善这三类路径。通过情景分析与策略比选可见：如果以主要管电职能（如价格）改革、或者电力（能源）管理机构调整作为主线，不仅不易执行到位，在短期内往往更难显现成效、评价效果；而若以优化电力产业制度为改革主线（相关电价改革作为配合），不仅体现了电力技术经济特性，而且相对容易操作并有利于尽快体现成效，是下一阶段深化电改的合理路径。

3、需求驱动力。“十八大”后中国进入一个新的历史时期，同时也迎来了新的改革窗口期，而电力行业则具备诸多率先启动改革的有利条件——国有资产比重高，集约化基础好，对国家政策执行力较强；具有很强的安全意识与社会责任意识，改革的风险可控；作为基础产业改革先行者，改革深入人心、舆论强烈支持；作为基础性产业平台，电改的外部效益可惠及多个相关产业；深化电改有利于更好保障民生，直接服务于和谐稳定大局。

推进电改，要有利于破解行业难题，有利于体现决策成效，更要服从服务于经济社会发展的新形势与新要求。在新的历史时期，电改要与保障民生权利、梳理央地权责、支撑宏观治理相适应，更应在服务发展转型、探索经济新增长点方面发挥更大作用，全面提高电力产业价值。因此新一轮电改的新思路，既要促进电力发展、治理行业积弊，更要跳出行业服务大局、重构新的话语体系——系统综合推动电改的问题驱动力、成效驱动力与需求驱动力，形成在新的历史时期深化电力体制改革的目标框架：

以全面提升产业价值为核心，通过改革抓住历史性机遇；

以调整电力产业制度为主线，携相关电价改革协调并进；

以政企分开公权独立为前提，强化科学决策与调控能力；

以优化垄断企业规模为切口，进一步提高效率与透明度；

以对称开放用户选择为路径，建立多买/多卖的市场格局；

以分离电网末端业务为契机，形成权责对等的保电机制；

以智能能源网的建设为引领，抢占高点筑新经济增长点。

根据前述电改目标框架，制订在新的历史时期深化电力体制改革的行动线路图：

具体说，四个步骤：

第一步“公权独立”：继续深化政企分开，将电力行业内特殊的公共职能从垄断企业中独立出来，通过强化专业支撑体系显著提高中央层面的决策力与管制力，并通过提高安全保障级别而为电改保驾护航；

第二步“巨头拆分”：拆分重组全国电网企业实现更佳的规模经济，通过引进比较竞争机制以提高产业效益，通过提高信息透明度而强化政府管制能力，同时也为深化电改进一步消除阻力；

第三步“对称放开”：一方面通过电力消费与生产两侧的对称放开，完成多买/多卖的电力市场建设；另一方面通过电网末端业务经营权与定价权的对称下放，建立权责对等的地方电力（能源）保障机制；

第四步“基层增值”：将电力（能源）发展重心下沉，以城市为结点推进智能能源网建设，促进复合能源网络优化，通过发展能源产销者保障能源安全，形成新的经济增长点并抢占世界产业革命的制高点。

六项任务：

任务① 组建国家电力规划及标准中心，提高宏观决策与控制能力；

任务② 组建国家电力调度及交易中心，推进公权独立维护系统安全；

任务③ 拆分重组全国电网企业，实现规模经济效益与比较竞争效益；

任务④ 放开大用户直接购电，建立多买、多卖的电力市场交易格局；

任务⑤ 组建省级电力营销服务企业，下放销售电价定价权，建立权责对等的地方保电机制；

任务⑥ 建设智能能源网，提升电力产业承载服务与引领整合的价值，塑造经济新增长点。

电改是一个热点话题，很多提议与表述表面似乎大同小异，但内在的依据性、策略性特别是逻辑性相差很远，势必造成实践效果的巨大差异。上述四个步骤、六项任务的电改行动线路图设计，依据了“分步造势、此消彼长、对称对等、有破有立”的改革推进策略：

所谓“分步造势”——电力改革涉及复杂的利益搏弈，必须充分考虑决策与执行过程中的阻力与变数，努力提高预见与控制能力，避免改革设计的逻辑次序中“细节出魔鬼”：一是每一步骤应有所阶段性成果与收益；二是每一步骤要为下一步滚积条件消除阻力；三是须能够承受改革进程中可能出现的拖延与停滞、避免更坏的局面。

所谓“此消彼长”——以政企分开、（调度）公权独立作为改革的突破口，继之以拆分重组电网企业，一是可使每一步骤都能有所阶段性的成果与收益；二是可从制度层面提高电网的安全性与经济性；三是还可为下一步滚积条件制造声势，将使电改执行过程中的阻力越来越小而动力越来越大。

所谓“对称对等”——既包含各个层面相关主体的责权利的平衡，也包含有关市场格局/权利格局的平衡：一是电力生产/消费两侧对称开放，实现多买多卖的市场格局；二是发电、输电、营销服务等各类企业均获得更加可持续的经营机制；三是地方政府在被明确电力保障责任及普遍服务标准的同时，获得终端电力业务的经营权与定价权，最大限度实现权责对等的可持续的电力保障机制。

所谓“有破有立”——在搞活时不忘管制，在放开时不忘增值，在“破”的同时寻求“立”，最终形成双重的“有破有立”的辨证统一：一是电力行业重组的“破”与中央决策支撑体系的“立”并重，在完善产业制度塑造电力市场的同时加强宏观管制能力——通过将调度、交易、结算、规划、标准等电力公共权力机构明确上收国家有关部门管理，形成强有力的决策支撑体系，直接提高中央层面的决策力、控制力与权威性，尊重客观规律同时更好发挥政府作用；二是电力市场开放的“破”与建设智能能源网的“立”并重，在通过改革全面提升电力产业三大价值的同时形成新的经济增长点——适应一次能源无法独立的国际挑战，满足2020年再次翻一番以及全面建设小康社会生态文明的内需要求，通过主动的中国式电力革命启动新的增长引擎，在新的历史阶段重演1980年代农村经济体制改革的辉煌。