加拿大多伦多大学内部治理模式特色及其启示

陶丽

摘要：于任何一所大学而言，其内部治理模式是否完善、是否契合该学校运作的需要直接决定着该大学的正常运作和未来发展。多伦多大学（University of Toronto）是加拿大著名的公立大学，它不仅是加拿大高等教育中的佼佼者，甚至在全世界排名都很靠前的。多伦多大学之所以能在加拿大众多名校中脱颖而出，这和其高校内部治理有方存在莫大的关系。加拿大多伦多大学内部治理模式有其自身独有的特点，如权责明晰、权力制衡、以人为本等等，这对我国公立高校管理上权力的下放、监督机制的完善以及学生自我管理职能的加强都有着重要的借鉴意义。

关键词：多伦多大学；高校治理；校务治理委员会

加拿大作为的世界发达国家之一，其人文气息非常浓厚，这也得益于其领先的高等教育水平。加拿大多伦多大学经过接近两百年的不断发展，其独特而完善的内部治理模式业已在改革中逐渐形成。本文将通过对加拿大多伦多大学的内部管理体制，尤其是对其校务治理委员会的治理模式进行探究，比之于我国公立高校内部的校董会管理结构，发现其成功经验，能对我国公立高校内部管理体制的优化有所启示。

一、多伦多大学的“一院制”治理模式及其特色

多伦多大学建于1827年，早期名为“国王学院”Kings College at York（1827-1849），它是加拿大最古老、规模最大、实力最强的公立研究型大学。据了解，多伦多大学的内部治理模式已随时代的变迁经历了多次系统改革，其中，最大的一次变革即：从由大学董事会（school board）和学术参议会（senate）并列管理的“两院制”治理模式（a bicameral governance structure）逐步过渡到了由校务治理委员会（Governing council）单一决策的“一院制”治理模式（a unicameral governance structure）。多伦多大学的“一院制”治理模式于1971年7月1日正式通过多伦多大学法案成为多伦多大学沿用至今的管理体制。

（一）多伦多大学内部治理模式特色之一——权责明晰

多伦多大学的“一院制”治理模式并非是校务治理委员会事无巨细地独自管理学校事务，它的“一院制”是与之前的“二院制”相对应而存在的，它仅仅表示多伦多大学的总体决策机构只有校务治理委员会一个，在其领导下还有许多其他下设机关。多伦多大学现有的“一院制”治理模式，从总体上来说，就是校务治理委员会领导下的三大委员会权力机构与校长为首的行政机构并驾齐驱的结构框架。

具体来讲，多伦多大学的内部管理模式与安大略省其他高校有所不同，它是实行校务治理委员会领导下的校长负责制，这基本类似于我国公立高校的党委领导下的校长负责制。首先，“校务治理委员会的领导下”是指：校务治理委员会对学校重大事务有最终决定权，校长及其下属执行机构、三大委员会等都要接受校务治理委员会的领导，校务治理委员会监督学校的学术事务、运营事务和学生事务的进行。其次，“校长负责制”是指：校长是学校的最高执行长官，在学校拥有最高行政管理权，但是它也必须要接受校务治理委员会的监管。这种治理模式保证了各层级之前、各部门之间权责明晰，这也是和之前的“二院制”模式最大的不同之处。校务治理委员会负责学校战略规划的审议、批准，校长及其他下属执行机构负责提案决策的落实，从而共同保证学校朝着既定的规划方向前进。

（二）多伦多大学内部治理模式特色之二——权力制衡

无论从历史上多伦多大学法案的修订，还是从多伦多大学的内部治理过程中，我们都不难看出权力制衡是其体现的重要特色之一。在大学法案修订过程中，代表各自利益群体的教师联合会、学生事务管理委员会等与学校行政管理人员、董事会成员关于参与大学决策管理权的人员名额比例争论不休，这在本质上就是一种要求权力制衡的表现。正如前面所说，“一院制”代替“二元制”成为多伦多大学现有的特殊治理模式，这并不是简单意义上的“合二为一、加强集权”，而是更有效地实现各种势力的均衡制约。新的“一院制”治理模式通过破除以前将学生和老师排除在决策管理层之外的弊端，形成了董事会成员、管理人员、教师、学生共同管理的新局面。这从制度上实现了教师、学生和行政人员在学校事务决策中的权利制衡，有利于各方利益的平衡。另外，在多伦多大学实际管理工作中，校长与校务治理委员会之间也是相互制衡的。虽然多伦多大学是实行的校长负责制，但是校长仍然要对校务治理委员会负责，校务治理委员会要对校长的行政工作进行监督。据了解，多伦多大学校长每年都必须作几次工作报告和年度财政报告，借此向校务治理委员会汇报自己的工作和学校财政花销，校务治理委员会会据此对校长业绩进行评估。当然，校务治理委员会作为最高决策机构，也并非完全独断决策，它也要受到校长或其他下属机关的监督和评价。由此可见，多伦多大学内部治理的权力制衡是非常明显的。

（三）多伦多大学内部治理模式特色之三——以人为本

与其说多伦多大学内部治理的另一特色是以人为本，不如说是以老师和学生为本，尤其是以学生为本。在多伦多大学，学生不仅是教育客体，也是学校管理的参与者，在学校管理决策中也会考虑学生的“声音”。从多伦多大学治理模式的历史变迁来看，教师与学生在校务治理委员会中的席位构成比例曾多次成为争议的焦点。而现在，多伦多大学从最高的决策机构校务治理委员会到下设的三个委员会，都有了學生成员的参与。其中，与学生生活密切相关的内务委员会25名成员中，就有七名是学生。同时，学生还可以对攸关他们利益的学术事务发表不同意见。当然，校务治理委员会也非常重视学生在学校管理中发挥的作用，切实维护学生的利益。自1971年以来，《多伦多大学法案》就对多伦多大学治理委员会的委员做了人数上的规定：在多伦多大学治理委员会的50名成员中，学生代表占到8人之多，由此可以看出学生在多伦多大学学校管理中的地位。据统计，在加拿大校务治理委员会中，学生代表平均占到9.2%①。由此可见，多伦多大学对于学生权力的维护不仅仅只是表面说说而已，而是已经落实到了管理实践中。这种观念和做法是非常值得我国高校治理所借鉴的。

二、多伦多大学高校治理模式对我国高校的启示

在我国，由于公立高校运营经费主要来自于国家财政拨款，因此公立高校董事会的职责主要是为学校的发展争取除中央财政以外的其他外部支持，包括建立高校与企业、科研机构等的联系，因此我国公立高校董事会并不参与学校内部事务的决策。这对于我国高校要實现产学研相结合的目标是不相匹配的。虽然在我国公立高校设立高校董事会已经是公立高校的一大突破了，但我们也不得不指出，与加拿大多伦多大学的内部治理情况相比较，我国高校董事会治理在探索适合中国国情的高等学校管理体制方面仍存在许多局限性，比如政府对公立学校的干预过多、管理手段过于强硬、学生在学校管理中作用发挥不明显等等。基于此，我们必须加紧进行公立高校改革，建立完善的校董会高校治理模式，充分发挥起作用。

（一）权力下放，防止集权

多伦多大学校务治理委员会和下设行政机构关系之间的关系就做到了权力下放。多伦多大学的“一院制”治理模式决定了它有且只能有一个最高决策机关——校务治理委员会，无论是学术事务还是行政事务，最终的决定权都在校务治理委员会手中。然而，鉴于多伦多大学的规模的不断扩大，其内部事务变得愈加冗杂、繁多，因此校务治理委员会按照内容的不同分派给下设的执行委员会和三大委员会来完成。执行委员会是校务治理委员会下设的行政机构，负责治理委员会工作的顺利进行以及所制定政策的传达。三大委员会及其各自下属的常设委员会都是校务治理委员会的执行机构，负责相关意见的收集以供治理委员会参考批准。这就实现了校务治理委员会将许多权力下移到学术委员会或其他执行委员会。就拿学术权力来讲，多伦多大学大部分的学术决策还是由学术委员会审议决定的，只有遇到比较重大且严峻的学术事项才转而交由校务治理委员会来决定。由此可见，多伦多大学的内部治理模式具有集权与分权相统一的特点，这在我国的高校治理中也是可以借鉴的。

（二）权力制衡，相互监督

孟德斯鸠，作为权力制衡理论的经典创始人，曾经在其名著《论法的精神》中指出，拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的真理。这个真理在学校同样适用，因此学校的内部治理同样需要实现权力制衡、相互监督。由于目前我国公立高校董事会主要是咨询机构或者主要职能是筹集办学资金，学校的主要管理权力都集中在校长手中，因此目前并没有专门的对董事会的工作进行评价的机制，对董事会成员的评价机制也不完善。这就造成部分董事会成员对工作持松散拖沓的态度，得过且过。而加拿大多伦多大学无论是校长和校务治理委员会、还是董事、管理人员、教师、学生、学生家长之间都相互制约，共同监督。这是我国公立高校需要学习的。例如，在董事会内部定期开展评估考核，规定董事将其任务完成情况以季度或以工作周期为单位向董事会办公室提交，并在董事会会议上进行交流，对完不成考核任务或累计评估不达标的董事单位进行警告，情况严重者，经主席会议决定，免除其董事资格。另外，我们还要强化社会舆论的监督，通过让学生家长参与进校董会事务来对校董会进行监督，保障董事会工作科学化、程序化和透明化。还可以通过报纸、新闻媒体等多种方式加强董事会工作舆论监督力度，例如董事会可利用网络、电视媒体、报纸公告等方式向公众公开部分董事会法律文件和章程，董事会会议的部分内容，通过网络直播、电视直播或文宇形式让公众了解，及吋将董事会运行情况告知公众，一方面可加强公众监督，维护各利益相关者权益；另一方面可以优化董事会成员观念，提高董事会成员的工作效率。

（三）发挥学生作用，重视自我管理

我国《高等教育法》第三十九条规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。因此，毫无悬念地教师与学生就成为了大学管理的客体。教师不是自身利益的代表，而被异化为执行学校行政决策的“‘合法代理人”，教代会则成为了这些决策取得合法性的场所；而学生毫无悬念地成为了完全的被管理者，学生会、研究生会更是成为了执行学校决策管理学生的“刽子手”。教师、学生利益诉求的满足变成了学校管理层的道德施舍，完全无法得到制度保障。而多伦多大学在这方面是做得非常好的，在学校内的众多决策、行政、执行机构中都有学生的参与，学生直接参与了学校管理，代表了学生的利益和需求。因此，中国高校管理模式在教师和学生参与这方面应当有所改善，使学生在学校管理中成为学校建设的真正主人。我们应当适当在学校决策机构中增添学生席位，让学生代表真正发出学生群体的声音，保障学生的切身权益。

结语：在笔者看来，多伦多大学的校务治理委员会治理模式就相当于我国许多高校所推行的校董会治理模式，只是说法不同而已。我国公立高校的管理机构——校董会和多伦多大学的校务治理委员会虽然在决策能力和所负职责上有所区别，但它们是存在着很大相似度的。因此借鉴多伦多大学的内部治理成功经验对我国公立高校发展史有好处的，应当多学习学习。但是在我国校董会要进入我国高校治理结构也不是一蹴而就的，新事物代替旧事物总是需要一段发展的过程，在这个过程中我们需要逐步克服公立高校与政府间的特殊产权关系，逐渐减少政府对高校的控制。通过学习借鉴西方国家的一些高校的成功经验，规避他们在高校发展过程中的失误，逐步找到适合中国特色有利于中国教育发展的高校治理模式。（作者单位：西南交通大学政治学院）

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注解：

①University of Toronto Governing Council，the University of Toronto Act，1971[EB/OL].[2009-11-20]：4.http：//www.governingcouncil.utoronto.ca