关于设立税务法庭的探讨

周俊芝

摘要：面对我国大量复杂的税务纠纷案件，税收司法成为维护纳税人权利、保障税法公正性的最后一套防线。但目前，我国法院在审理这一类案件时往往受制于法官专业能力的限制，通常需要向税收执法机构请教，使得税收执法机构不仅成为案件当事人，在裁决过程中也起着决定性的作用，从而导致我国法律公正性丧失的可能性。为了维护纳税人的权利、保障法律的权威性，笔者在借鉴国外经验和国内众多学者的研究上大胆提出了“税务专案小组的”构想。

关键词：涉税纠纷案件；税务法庭；税务专案小组

税收立法的根本目的是为了维护社会稳定、解决社会矛盾、协调社会关系，在税收征管过程中，不仅维护纳税人的权益，也保障税收执法人员的正当权益。随着我国经济的高速发展、税收收入规模的不断扩大和民主与法制建设的深入发展，纳悦主体的法制观念和权利意识也不断得到加强，征税主体的税收征收管理也必然会加强，某些不法分子的偷税、骗税、抗税等行为也相应会增加，因此，在征税主体与纳税主体之间的争议案件，将会不断增加。这些案件大体可分为两大类，第一类是税务争议的案件，第二类是税务犯罪案件。国家在处理这些案件时，必然会不断提高法院的工作量，依靠司法这道最后防线。

税法规定既要确保税收收入，又要与私法秩序保持协调；既要减少对经济的不良影响，又要体现出适度的调控，使得税法具有较强的专业技术性。在税收司法环节，一方面，税务案件数量的增加，法院没有足够的人力、物力保证案件的及时审理，从而使得纳税人的合法权益不能得到有效的保护；另一方面，从目前我国法官的专业素质来看，他们大多缺乏税收专业知识，法官在审理复杂的税务案件时，往往是向税务机关进行咨询，极大可能按照税务机关的建议做出裁决，将法院的审判权在不知不觉中转移给了税务机关，使得税务机关既是案件的当事人又是案件的裁判者，纳税人的合法权益是否可以充分保护不禁引起人们的广泛质疑。实践中存在着税收执法与税收司法衔接不当所产生的诸多矛盾和问题，因此，面对大量复杂的的税务纠纷案件，如何在税收司法中实现公正、及时的审判迫在眉睫。

在这种形式下，为了实现税收执法和税收司法很好的衔接，国内诸多学者在借鉴别国的经验基础上相继提出“税务法庭”的设想。虽然世界各国国情差距较大，但仍存在着一些普适性的做法，对我国也有着重大的借鉴意义。

在国际上，税务法庭是美国税收争讼制度的一大特色。在美国，税收刑事案件由司法部代表联邦政府向法院起诉，而纳税人如果不愿意寻求行政救济手段，可以不交税款直接诉至美国联邦税务法院，或者在行政救济失败后，交付所争议的税款，选择地区法院或索赔法院去寻找司法救济。

税务法院是加拿大在联邦法院系统内独立设立的一个专门法院，与联邦上诉法院和联邦最高法院不存在直接的领导关系。对于税务诉讼案件实行三审制，即税务法院、联邦上诉法院、联邦最高法院。税务法院是专门受理民事诉讼案件，纳税人若对税务法院的判决不服，可以一定期限内向联邦上述法院上述，仍不服的，还可以上诉至联邦最高法院，但最高法院的判决就是最终判决，不管纳税人服不服都得强制执行。对于偷税、抗税、骗税等税收刑事案件，则由普通法院审理，税务法院不介入。

德国设立了专门的财政法院，性质介于行政机关和司法机关之间，专门审理有关税收争议。对于“纳税人对征税不服，状告国家财政税务局”这类案子可采取调节方式，一经调解一致，即可结案；而对于“偷税、漏税案件达到一定金额”的案件，交由财政法院专门审查决定；若触犯了刑法，则交由普通法院管辖。

日本设置了国税不服审判所，作为国家的最高国税机关，将执行机关和裁决机关相分离，专门负责对纳税人的审查请求作出裁决。纳税人不服税务机关的处分而向国税不服审判所提出请求需要经过提出请求和复议审查请求两个阶段，国税不服审判所经过审查做出最终裁决，纳税人如果对最终裁决仍然不服，可以申请司法诉讼。国税不服审判所的建立，一方面大大减轻了法院的负担，另一方面，由于税务案件的高专业性、技术性、复杂性，由专门的机构来处理，增强了案件处理结果的公平性和说服力。

美国、加拿大、德国、日本各国都设立了专门的司法机构和审查机构去处理专业性较强的税务案件，及时有效的解决税务纠纷，保护纳税人合法权益；在受案范围上，各国都有限制性规定，只针对税务案件，但同时又与普通法院相衔接，很好的处理了税务刑事案件的管辖；在法官的任命方面，各国都有严格的要求，法官不仅在法律、税收等方面必须有很高的专业化程度，也必须有很丰富的专业方面经验。

国内不少学者在研究国外税务司法实践的基础上提出了各自的见解。大致有以下几类：

第一，在人民法院体系内设立一个专门的税务法院，选任一批专业化较强的精通税务和法律的人才，专门处理全国范围内的税务案件，包括税务民事、刑事、行政案件，提高依法治税、充分保护纳税人权利，避免了原来的税务机关既担任执法者同时也担任裁决者的不公平质疑。

第二，建立税务法院体系，在最高人民法院下设立垂直领导的税务法院体系，创造税收司法中央化。具体情况，一是在全国范围内设立等级不同的税务审判庭，二是建立税务法官管理体制，通过严格的考试制度选举一批法律、税务方面的专业化人才，建立一支强大队伍集中办案，实行中央到地方的垂直管理。

第三，建立独立的税务司法系统，直接对国务院负责，在各级地方也设立等级不同的税务法庭，独立与地方政府，实行自主管理，下级只对上级负责，避免行政干预。

第四，鉴于我国与日本都实行复议前置的制度，有部分学者效仿日本，提议建立独立复议机构，保证复议的公正和中立，尽量使税务争议案件在复议阶段结案，减少了上诉过程中产生的不必要成本。

从目前我国国情来看，以上提议均存在不少问题。并不能因为税收案件的专业化就要设立独立的税务法院体系，我国《人民法院组织法》曾一度删除了军事法院、铁路运输法院、森林法院等，这表明，在当今科技高度发达和专业化分工越来越细的时代，设立专业化法院不是明智之举；建立独立的税务司法体系对我国目前来说是一个巨大的工程，我国近几年每年在全国范围内涉税纠纷案件大致在2400起左右，面对这个数据，还不至于建立一个庞大的体系，否则会造成机构臃肿，巨额的财政支出等资源浪费现象，另外我国尚没有建立专业法院体系的依据，因此，无论在实践上还是在理论上建立独立的税务法院体系都是不切实际的；日本的国税不服审判所在解决税务纠纷案件方面发挥了很大的作用，但是其行政复议前置但来的好处归功于日本的诉讼“五阶段制”，整个诉讼过程需要经历3至4年，案件当事人为了避免长时间的等待和巨额诉讼费用的耗费大多选择在复议阶段结案，这与我国情况存在很大差别，因此将矛盾一昧投向复议机构而转移司法保障的路线是不可取的。

综上所述，笔者认为，在各级人民法院内部成立税务专案小组，是既符合当前我国国情，在某种程度上也能够强化税收司法的力度，确保我国税收司法保障功能的实现。

具体而言，法律学下税法作为一个独立的研究方向，培养了一批精通税务和法律的专业人才，国家通过严格的考试制度遴选合格的成员，分布于各级人民法院，组成税务专案小组，独立于税务执法机构。我国在注册税务师考试制度中开设了税收相关法律科目，但是从我国目前情况来看，注册税务师考试培养的是一批应用型人才，在执法体系中发挥重要作用，税收相关法律不能被引起足够重视。在法院受理涉税纠纷案件时，税务专案小组作为一个独立的审判机构（相当于陪审团），运用较强的专业知识进行内部讨论（需注意关联关系回避制度），向法官發表独立意见，作为影响案件审判结果的参考，避免了法官向税务执法机构咨询带来的的不公平质疑。

综上所述，成立税务专案小组，是依法治税、完善税收法治的有效途径。执法机构和裁决机构的完全独立，是对法律权威性的维护，纳税人权利维护、税法面前人人平等的的保证，是完善的税收与法律相互配合、相互制约的组织机构体系。（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）

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