国家治理体系和治理能力现代化视野下的基层行政监督体系完善

朱复明 王涛

摘要：基层政府作为直接面对人民群众的行政机关，是群众监督政府行政的窗口，人民群众对政府的印象最直接来源于基层政府的作为，完善的基层政府内部行政监督体系对政府树立为人民服务的形象、监督行政进度、推进基层政府依法行政上具有重要作用。当前，我国基层政府内部行政监督体系建设工作依然紧迫。党的十八届三中全会提出了以实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标。以治理体系和治理能力现代化为导向，在完善的治理体系的引导下，进一步提升基层政府内部行政监督工作的能力，必能完善我国基层政府内部行政监督体系。

关键词：体系；能力；治理；管理

当前我国所处的经济社会环境正经历着深刻变化，经济社会面临急迫转型，一系列社会问题也由此而生，所以必须要以提高基层政府社会治理能力为目标，完善基层政府内部行政监督体系。

一、总体要求

治理体系和治理能力现代化在政治体制改革中，就是要按照党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一的逻辑深化政治体制改革。

确保党的绝对领导。在党作为工人阶级先锋队、中国人民和中华民族先锋队的性质决定了党和广大人民群众的血肉联系，基层政府必须在党的领导下才能真正做到一切从人民群众的利益出发建设强有力的、完善的内部行政监体系，在基层政府中真正形成为民、务实、清廉的作风氛围。

人民当家做主的原则要求基层政府按照“执政为民”的理念，从人民的利益出发，坚决杜绝不为民所为的不作为行为。确保中国人民共享人生出彩的机会、共享梦想成真的机会、共享与祖国和时代一起成长与进步的机会。建立健全人民群众监督基层政府内部行政行为的渠道，真正做到权为民所用。

按照依法治国的基本要求，从法治的理念出发完善基层政府内部行政监督体系，杜绝人治代替法治，用法的思维进一步完善行政监督体系。完善基层政府行政监督立法，逐步建立健全适应基层政府行政监督工作的法律体系。

二、逻辑要求：从“体系”到“能力”

国家治理体系和治理能力两者作为全面深化改革的总目标，理顺两者的逻辑关系是深化改革的逻辑起点。“体系现代化”是“能力现代化”的前提和基础“能力现代化”是“体系现代化”的最终目的。两者相辅相成、内在统一。在目前全面深化改革的攻坚阶段，如何破除基层政府内部利益固化藩篱、破除体制机制弊端、打破思维定势等，都需要强有力的治理体系和治理能力予以推进和保障。基层政府内部行政监督体系的完善、政府内部行为的治理，必须坚持从“体系”到“能力”的逻辑推衍，完善行政监督体系的构建，在完善的监督体系下注重监督效果取得实效。

三、方式要求：变“管理”为“治理”

随着我国经济社会发展进入瓶颈的新时期，促使从国家管理到国家治理这一理念转变，促使基层政府从管理内部监督事务到治理内部监督事务的转变等政治体制改革应该成为走出瓶颈的一环。

1.从单一主体管理到多元主体治理的转变：加强基层廉政文化建设，创造良好社会文化环境

一是针对基层政府官员进行系统理论政策教育，强化法制教育，警示教育，增强基层政府公职人员的的法律意识、责任意识、廉洁意识，公仆意识和服务意识。严格督促相关政府部门开展理论教育，表彰理论信念教育先进单位，对执行不力，态度消极的政府部门和主要负责人处罚，以常态化的廉政教育推进基层政府廉政文化建设，进而促进基层政府廉洁依法行政。

二是要加强理论宣传，政策宣传，法律法规宣传，通过宣传强化国家反腐相关法律法规在基层的普及，切实增强基层政府官员的廉政意识，在履职过程中真正做到的廉洁自律，奉公守法。充分利用互联网等现代化技术手段，便于迅速传播基层政府党政廉政文化建设取的的成就，同时还能收集民众对基层政府廉政文化建设的意见建议，从而使廉政文化建设更具有实效。

2.从人治管理到制度治理的转变：加强基层政府行政监督制度建设

从制度层面规范基层政府权力运行，把权力关进制度的笼子里，确保基层政府在制度的约束下审慎用权。

一是要改革我国现有的行政监察体制，扩大行政系统内监察部门的职权，提高监察部门在政府系统内的地位，充分发挥行政监察部门对基层政府官员的监督功效。将纪检监察机构在行政系统中单独设置，改变现有的既受上级纪检监察机关的领导又受本级地方政府领导的双重领导机制，使纪检监察机关具备独立的法律地位。下级纪检监察机关产生后，直接受命于上级监察机关，实行省以下监察部门垂直领导。在监督体制上，仍实行分级监督的原则：由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级纪检监察机关可委托下级纪检监察机关监督上级纪检监察机关所管辖的监察对象，上级纪检监察机关也可直接监察下级纪检监察机关的监察对象。借鉴西方发达国家先进监察经验，进一步深化行政监察体制改革，优化监察体制。

二是在经费保障上，基层纪检监察开展工作所需的各项费用应当单独列算，经同级人民代表大会审计通过后列入财政预算，不再由本级政府控制。

三是切实提高基层纪检监察机关的法律地位，赋予纪检监察机关和同级政府平等的法律地位。既然基层纪检监察机关是五套班子成员之一，那么就要在机构设置上确保基层纪检监察单位的行政级别：县级纪委书记应该是正县，副书记是副县，常委是正科。监察局长由副县长担任。派驻乡一级纪检组为正科级别，组长一般由同级部门正职拟任。下级纪检监察机关只对上级监察机关负责，可有效排除同级政府首长对纪检监察工作的干扰，从而有效发挥在促进政府依法办事等方面作用。

四是建立起适应基层政府监督的审计监督机制，促进基层审计工作的专业化分工，向职能审计监督方向转变。

3.从粗放式管理到专业化治理转变：疏通基层政府纪检监察干部的出入口

纪检监察工作是一个特殊行业，是党的左膀右臂，要选政治素质高，德才兼备的优秀干部进入纪检监察队伍。拓宽选人用人渠道，加大轮岗交流力度。建立健全科学的干部选拔、任用、淘汰机制，最大限度地激发工作活力。近年来，基层纪委监察机关从审计、公安、检察院等部门挑选出一批政治觉悟高、业务能力强的人才进入纪检监察队伍，切实提升了纪检监察队伍的水平。这些人才深谙财务审计、执法办案程序、办案手段技巧，有效提高了纪检监察机关的工作效率。

4.从注重事后解决到事前预防转变：完善我国官员财产申报公示制度

传统的管理思维由于忽视矛盾发生的深层根源，只能以矛盾发生之后的控制为主。但当矛盾发展到非解决不可的时候，损失一经产生，化解难度已经较大。因此，事后解决的管理思维有必要向事前预防的治理理念转变，突出预判性。财产申报公示制度，有利于基层政府官员自律和他人监督相结合，达到事前预防的目的。

一是加强财产公示法制建设，通过制定和完善官员财产申报公示的相关法律法规，使得官员财产申报公示有法可依。同时进一步建立健全财产公示申报各项具体体制机制，制定一系列推进官员财产公示的配套措施，使得官员财产公示具备可操作性，能够不折不扣的贯彻执行到位。任前进行严格经济审查离任后按照程序进行离任财务审计。

二是要建立专业信息公开网站，定期主动公开政府官员及其配偶，子女财产状况，并且通过独立的机关监督信息公示的落实情况，确保公布的信息真实及时准确全面。

三是针对干扰阻碍官员申报财产的行為进行惩处，同时针对财产公示申报过程中暴漏出来的问题官员进行及时严肃处理并将结果予以及时真实的公布。（作者单位：1.贵州大学公共管理学院；2北京师范大学政府管理学院）

参考文献：

[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报.2013—11—16

[2]邓小平文选：第二卷[M].人民出版社.1994.