完善草原禁牧政策 促进牧民增产增收

内蒙古社会科学院课题组

让草原增绿、牧业增效、牧民增收是内蒙古草原牧区可持续发展的方向，也是把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障的迫切需要。地方政府在推进围封禁牧及城镇化建设时，必须处理好草原生态保护与牧业增效、牧民增收之间的关系，必须尊重牧民的生活习俗和民族习惯，从而避免发生一些较为突出和尖锐的利益分配问题以及影响牧区和谐稳定的社会矛盾。对此，内蒙古社会科学院“关于当前牧区问题调查”课题组深入到全面禁牧区达茂旗进行实地调查，分析全面禁牧政策实施以来牧民生产生活中存在的问题，并结合实际提出了一些完善草原禁牧政策、促进牧民增产增收的建议。

一、存在的问题

一是牧民收入来源主要依靠生态补贴。近年来，达茂旗牧民收入增长已远远落后于其它牧区旗。据调查，2012年，达茂旗牧民人均纯收入为12387元，与2007年相比增加了5634元；生态补偿性收入占牧民家庭收入的2/3以上，家庭经营性收入明显减少，经营性收入占家庭收入由2007年的86.8%降低到2012年的16.2%，劳动力外出就业工资收入只占家庭收入的一小部分；旅游收入主要是希拉穆仁草原旅游区牧民经营的家庭餐饮等，其它地区家庭主要收入来源于生态补偿性收入。据牧民们反映：“生态补贴只能维持基本生活费用，如果遇到疾病和儿女上学、结婚等，生活就会困难”。截至2011年底，禁牧区贫困人口已达4790人，能够享受低保的只有1681人，还有3109人没有保障，没有保障的人口已占贫困人口的64.9%。虽然地方政府也希望通过新农保使牧民生活有所保障，但参加新农保的牧民还不到禁牧牧民的10%。

二是草原生态补奖政策覆盖不全面。现行生态补助奖励机制是以草场面积来确定的，并实行补助奖励保底政策。全旗人均草场面积3000亩以上的有501户，占禁牧总户数的7%，补贴收入达到1.8万元以上；人均草场面积1670～3000亩的有3100户，占禁牧总户数的42.4%，补贴收入1 万元以上；而人均草场不足830亩的有1513户，占禁牧总户数的20.6%，补贴不足5000元的按保底补助政策补足人均5000元；1301户无草场牧户，基本不享受禁牧补贴。另外，牧区户籍人口也是确定补贴的重要部分，原来户籍在牧区后因子女就学等原因迁出的，不能享受禁牧补贴。

三是牧民生活成本增加，转移再就业率低。随着围封禁牧的实施和城镇化建设的推进，牧民转移进城或被安置在牧民新村居住，水、电、暖以及饲草料、棚圈、围栏等生产生活性支出逐年上涨，同时还需租住房屋或购置房屋、购买高产奶牛等。由于政府对奶牛养殖项目可行性研究不够，再加上牧民饲养技术不到位以及企业对牛奶业的价格垄断，导致许多奶牛饲养户经营亏损。据统计，2011年，达茂旗牧民人均负债高达11227元，较2007年增加3.7倍，人均资产净值为17019元，较2007年减少6%。在入户调查时牧民反映：“禁牧五年来，禁牧补贴并没有随着物价变动进行适时调整，现在一亩草场补贴只够吃一碗面或只够买半捆草（12元/捆），靠禁牧补贴生活，生活水平在逐年下降。圈养饲草料价格不断上涨，如果只是圈养，饲养成本过高，基本上不赚钱”。禁牧后牧民安置在工业、建筑业的只有126人；被转移安置在百灵庙镇等地定居的牧民，未就业的达4114人，占牧业人口的22.2%。

四是禁牧政策未达到预期效果，牧民回流现象较为普遍。其原因是多方面的。第一，禁牧补贴标准偏低，不能充分补偿禁牧给牧民带来的经济损失。牧民饲草料种植技术低，不能满足舍饲圈养需要，圈养成本支出较大，增加了牧民的经济压力，影响其收益。据统计，如以一对成年母羊和羔羊计算，2011年圈养成本为1400元，高出放养的1.7倍。第二，生态补偿标准没有随着物价变动进行适时调整，牧民收入增长缓慢，支出增长较快，生活水平逐年下降。第三，生态补奖政策惠及面不够广，草场较少的牧户和无草场牧户，受益较少或没有受益。第四，政府就业信息服务和相关培训不到位，就业市场尚未形成，从而加大了牧民就业盲目性和随意性。第五，牧民语言沟通、劳动技能、生活习惯方面存在不适应问题，导致就业难，大多数少数民族牧民往往找不到适合自己的工作，只能在劳动强度大、工资收入低的岗位上工作，工作稳定性差，生活压力大。

五是草原生态恢复及监管效果不理想。从禁牧补贴投入来看，2008-2010年，达茂旗政府每年支出1.3亿元，三年累计支出了3.9亿元用来补贴禁牧牧民，2011年补贴资金达到26358.3759万元，2012年又有所增加，但草原修复并没有达到预期效果。2009年达茂旗草场植被平均盖度达到28%。如果按自治区要求，2012年草场植被平均盖度应该达到31%，但实际情况却下降到27%。禁牧政策实施后，大量牧民搬离牧区，牧区人口骤减，由原来每平方公里1.3人减到0.3人。草场缺乏牧民管护，偷挖盗采泛滥，征占草原问题日益突出，草原火灾隐患增加。特别是边境管控出现空档，影响了军民联防体系正常运作。

二、对策和建议

一是要科学地总结和评定全面禁牧政策的实施效果。草原生态保护政策的制定，必须以保障改善牧民生计为根本出发点和落脚点。正确树立生态优先的理念，但也不能把草原保护与牧业增效、牧民增收对立起来。如果只是单纯地进行草原生态保护，强制或半强制地将牧民全部从祖居地迁出，是不符合自然、经济、社会、文化发展规律的。大量的科学研究证明，草原上的生物链不能断，适度的牲畜采食是草原恢复不可或缺的前提条件。事实证明，在短时间内将牧民从草原上全部迁出，既不能很好地解决牧民生计问题，也不能解决草原的可持续保护问题，甚至会影响到民族团结和社会稳定。

二是要重视并解决好牧民增收问题。首先要改变全面禁牧政策，有步骤地推行季节性禁牧、休牧、轮牧制度，科学地利用草场资源。同时，严格按照人、草、畜平衡原则，规定每户牧民饲养牲畜的数量，允许牧民留守草原，适度放牧，以保证禁牧区牧民基本生活需要，也有利于传承草原文化。其次要建立草原生态补奖长效机制，要让禁牧牧民在为国家生态安全建设作出较大牺牲的同时，能长期稳定地享受国家生态补贴。同时，争取更多更好的惠牧政策和支持措施，要让禁牧牧民更多地享受改革发展和生态文明建设的成果。第三要完善牧区社会保障体系。在不断扩大保障范围的情况下，将养老保险制度建设和草原生态保护建设结合起来，让禁牧区全部牧民享受到“绿色养老保险制度”。同时，进一步完善和构建适合于收入稳定性较差的牧民的社会保障制度，以提高对低收入牧民的保障水平；构建多主体共同参与的救助制度，以扩大低保覆盖面，让更多的贫困牧民享受到低保补贴。第四要加大教育和培训的投入。在做好禁牧牧民子女基础教育和职业教育的同时，有针对性地加大职业技能培训力度，拓宽其就业渠道，扩大牧民收入来源，增强他们的致富能力。

三是要加强草原保护与监管力度，巩固好已取得的成效。一方面，必须坚持以人为本，妥善解决好草原生态环境保护与牧民增收之间的矛盾，逐步实现人、草、畜和谐发展。加强草原监管队伍建设和监管工作，不断提高监管人员政治、业务等综合素质。在全面开展草地生产力监测工作的基础上，科学核定牧户牲畜饲养规模，逐户签定责任书，并根据责任书进行实时监控。同时也可采取和鼓励嘎查、浩特内牧民自治规章制度（牧民间相互监督），实现草原社区共管，减少政府的管理成本，提高草原管理效率。另一方面，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体和举办各种培训班，加大草原法的宣传教育，逐步让广大干部和牧民真正认识到加强草原保护与监管的重要性和必要性，自觉地对草原生态进行管护。

四是要充分利用好草原生态资源，发展好草原文化旅游产业。草原畜牧业是草原文化旅游的基础，没有草原畜牧业，草原文化旅游也就失去了文化内涵。只有适度地恢复传统放牧畜牧业，才能营造一个蓝天、白云、绿草和牛羊相映成趣的特有景致，才能传承以牧民为主体的游牧文化，吸引更多的游客来观光旅游。打造和发展特色旅游产业，拓展多样化旅游产品，就要通过文化创意将达茂旗独特的自然、历史、文化资源转化成现实的文化产业发展动力。同时，要充分利用网络等现代信息技术平台进行草原旅游文化推介宣传活动，不断扩大品牌知名度，提升达茂旗草原文化的影响力。

（课题组成员：毕力格、牧仁、陈红宇、孟·格日勒、孟若娴）

责任编辑：刘 佳