深化金融支持城市基础设施建设问题研究

汪来喜

（河南工业大学 粮食经济研究中心，河南 郑州 450001）

任何“经济起飞”都必须具备的基本条件之一是促进经济增长的投资。在我国城镇化快速发展的今天，城市基础设施的建设决定着城镇化发展的速度和质量。近几年，我国城市投资建设力度不断加大，城市建设投融资机制改革不断深入，融资方式也呈现种类多样、开放竞争的格局。在此新的形势下，很有必要厘清为什么城市基础设施建设需要金融的支持，金融应当如何支持城市基础设施建设，采取什么融资方式都是需要深入研究的课题。

一、金融支持城市基础设施建设的必要性分析

（一）城市基础设施的技术经济特征决定其建设需要金融支持

城市基础设施作为物质建设领域，是指为城市生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，要达到服务城市生产、生活的目的，从其技术性出发，主要包括六大系统，即能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫系统、防卫防灾安全系统[1]，这是一个系统工程，城市生存和发展离不开城市基础设施。城市基础设施的本质特征可概括为：一是城市基础设施建设投资资金数量往往巨大，正如罗森斯坦—罗丹的“大推进”理论强调“大推进”，其意为城市基础设施建设投资资金数量往往巨大且要发挥作用需要同时建成；二是基础设施的规模大决定其从开工到形成生产能力的建设周期较长，投资回收期也较长；三是基础设施很难像其他产业的设施那样较快的转产；四是城市基础设施具有典型的规模经济性，要实现最低经济效果，城市基础设施的生产规模或者空间规模都不能低于一定的规模，否则城市基础设施的效果发挥不好；五是基础设施的建设通常涉及地区、部门、企业和个人众多，关系复杂，这就需要政府出面动员投资、组织建设、协调管理，方能发挥基础设施的正外部性特点。

综观上述特征，可见城市基础设施建设的数量及质量关系到人民生活能否正常进行，关系到生产经营部门生产经营能否发展，是人民生活和生产部门经营活动的基础性条件，需要在城市经济发展之前优先发展，需要对其融资予以帮助。在我国市场经济日益成熟的今天，金融作为现代经济的核心，金融对其支持是其加快发展的必要条件。

（二）金融支持城市基础设施建设薄弱现实需要金融支持

1.城市基础设施建设资金供需缺口大

近年来，我国绝大多数城市为缓解城市基础设施建设资金（以下简称城建资金）紧张，采取多种措施筹措城建资金，但是财政收入捉襟见肘、增长有限，在国家目前收紧银根的形势下，融资难度加大，制约城市基础设施建设资金的“瓶颈”愈发突出。

2.融资结构不合理

目前，我国绝大多数城市政府在基础设施的投资、建设和管理中，身兼多重角色，既是最主要的投融资主体，又是经营者，还是城建项目投融资市场管理者。以河南为例，在河南各县（市、区）的城市建设投融资体系中，各县（市、区）城市建设投资开发有限责任公司担任投融资主体的角色，但是，政府的不同部门分别执行城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理职能，投融资主体没有真正形成风险收益一体化。

3.地方投融资平台投资投融资风险加大

目前，我国城建项目缺乏投资风险约束机制，每个城市每年都有一个庞大的基础设施投资计划，但财政收支满足不了基础设施投资计划，还款措施和制度保证不健全，造成债务约束机制软化，城市投融资的债务风险加大。

（三）细化的投融资理论表明基础设施需要金融支持

随着城市基础设施的发展，我国对城市基础设施投融资的理论研究也日益深化，尤以项目区分理论指导意义明显。项目区分理论认为，基础设施项目作为一种产品，其产品功能在于提供给城市居民服务。根据提供服务对居民收费补偿成本的不同划分为三种基础设施项目：一是没有收费机制但发挥了公益功能的项目，这类项目称为公益性项目；二是拥有收费机制，但收费无法完全弥补成本支出的项目，这类项目称为准经营性项目；三是拥有收费机制，且收费价格到位，所收收入能够弥补成本支出的项目，这类项目称为经营性项目。这三类项目收费从无到有，弥补成本由无到高，这取决于项目服务收费价格；在三类项目中经营性项目收费价格最高，降低其收费价格，其收费收入只能弥补部分成本，经营性项目就转化为准经营性项目；如把准经营性项目的收费价格降到0，即取消其收费，准经营性项目就转化为公益性项目。可见，这三种项目可以相互转化。这一理论指明了拓宽城市基础设施融资渠道的方向，具体见表1。

表1 项目区分理论下的城市基础设施分类

从表1对三类设施主要经济特征的区分，可以看出不同种类的基础设施包含不同内容，因此，对各类具体基础设施所运用的投融资做法也不相同。

公益性基础设施：这是保证城市运行的最基本的公共设施，其社会效益显著。一是涉及城市交通的铁路、道路、地铁等基础设施；二是涉及城市通水、通讯等城市管网的基础设施；三是城市环境安全的绿化、公园、防洪、抗震等基础设施。这一类项目承担着公益的职能，所以其融资需要由政府主要负责，以政府主导的直接融资模式运行为主。例如，可采取政府财政投入的方式，或者为引进建设资金，政府主导资产置换，或者政府担保让银行提供贷款等。

公益经营性基础设施：学校、医院、广播电台、文化娱乐等设施。这类项目使用和经营社会效益明显，能够取得一定经济收益，但收益低，收回建设成本期限长，因此，政府必须承担一定的投资责任，不能把其投融资完全推向市场，其融资模式就要政府与市场各自承担一定的责任的综合模式，即政府主导的间接融资模式提供一部分资金，市场主导的直接融资模式提供一部分资金，可以通过BT(建设—移交)、BLT(建设—租赁—移交)等项目投融资方式进行。

经营性基础设施：自来水厂、电厂、热力、污水处理厂等设施，运营这类设施的企业一般能够盈利，所以其融资模式就可以主要采用市场主导的直接投融资模式，可由企业具体来运作实施[2]。例如，对于待建项目，由于项目建成后在运作期间具有收益，企业拥有进入该领域的动力，可采用BOT方式，由企业承担设施建设、设施运营等工作，避免政府或国有企业运作，委托链条过长、经营效率低下的缺陷；对于已建项目，为吸引企业进入，要选出那些经营收入稳定、运营具有一定的垄断性的基础设施，可以采用TOT方式进行项目融资，首先转让给企业，由接手企业负责运营该基础设施，运营一定年限后再转让给政府，这样在转出项目时一次筹集足够资金用于拟建的基础设施。

二、金融支持城市基础设施建设的融资方式理论

（一）完善金融支持城市基础设施建设现有融资渠道

1.适度增加政府财政投资

从上述分析可见，城市基础设施建设中的公益性项目、公益经营性基础设施偿债能力较弱，较难举债，必须依靠政府投资。根据联合国对发展中国家基础设施政府投资比例的测算，政府预算内投资应占全社会投资总额的5%左右，或GDP的2.5%。“十二五”期间我国中西部地区相对于东部地区，经济发展速度较快，基础设施建设也应跟上经济发展的需求，每年市财政对城市基础设施建设的资金投入量保持一定的倾斜性增长，这就要对基础设施投资比例适当提高，建议在年度财政预算内增收部分中拿出5%～10%，增加城市基础设施建设专项投入资金。

2.银行贷款对城市基础设施的建设融资仍是主要渠道

我国目前仍是间接融资为主的国家，银行贷款对城市基础设施的建设融资仍是主要渠道。基于商业银行作为企业追求利润最大化的考虑，城市基础设施的建设要能够取得银行贷款支持，就必须符合银行贷款的贷款主体和贷款条件，所以要筛选、设计、策划尽可能好的项目，增强对金融机构的吸引力；同时，为吸引商业银行机构对基础设施的长期支持，要积极偿还银行贷款，而不能做一锤子买卖，不能只考虑现在项目建成，而不顾后续项目是否能吸引到银行的贷款支持，所以，在还贷环节要积极谋划，首先以项目本身收益返还，在项目收益还不上的时候，采取财政划拨、土地置换等形式还贷。

（二）创新金融支持城市基础设施建设融资方式

1.证券融资

（1）股本融资。城市建设中的股本融资是为募集更稳定、更长期的城市建设资金，是指将城市道路、桥梁、水厂等盈利性基础设施资产，由于这些资产能够产生后续的现金流，可以打包组成股份有限公司，面向社会公众，发行上市股票，募集的资金就可以投入到城市基础设施的建设中去；同时，由于募集社会闲散资金组成企业股本，不具有债券还本付息的压力。根据我国现实国情，城市基础设施建设采取股本融资，基于基础设施项目的重要性，一方面要保证基础设施项目控制权由政府和国有经济拥有。另一方面，基础设施项目股本融资的形式可分为优先股与普通股，优先股有优先获得股利的权利但其投票权受到一定限制，私人资本投资优先股能保证收益；普通股获取股利的权利滞后优先股但拥有投票权，投资普通股能拥有表决权，可以获得普通股的权利。

（2）债券融资。城市基础设施可以利用债券市场发行债券融资其优点体现在：一是由于债券本息在税前支付，降低了融资的成本；二是有利于政府对城市基础设施的控制；三是扩大融资规模，吸引更多的投资者和新的投资阶层。我国可以选用市政债券融资方式，首先，中央政府严格审批市政债券融资，同时对其进行监管；其次，对债券的几大要素如地方财政的发债资格、规模、期限和利率及偿债机制要通过国家法律明确等。

（3）基金融资。城市基础设施产业投资基金是规范运行操作的一种募集资金方式。资金募集通过社会集合投资，在运营管理上由专门的投资专家管理，从而实现风险共担、利益共享[3]。为解决基金收益性和流动性之间的矛盾，提高其年投资收益率达到6%到8%，可以将所筹集到资金的70%以上的份额投资于城市建设项目或城市建设投资开发经营公司，不多于30%的份额用于证券市场中股票、债券、其他基金的投资。

2.项目融资

（1）BOT(含 BOO，BTO，BOS，TOT 等融资形式）。所谓BOT(Build，Operate，Transfer)融资即建设—拥有—经营，即由政府和国有单位承担的基础设施建设、经营任务，转让给私营单位，由私营单位负责融资、建设，建成以后也由私营企业在一定特许期内负责运营，提供服务收取费用，运用所收费用偿还项目贷款融资，并获得预期资本利润，当运营特许期到期后，私营企业将基础设施项目所有权无偿转让给政府。这种运作模式，克服了政府资金不足不能建设基础设施项目的缺陷，充分利用了私营社会资金，能够及早满足社会对基础设施的需求。BOT项目资金运作如图1。

图1 BOT项目资金运作图

（2）PFI融资模式。PFI（Private Finance Initiative)即私人主动融资，这种模式与BOT有类似之处，不同之处在于BOT是政府转让基础设施项目开发运营权给私营企业，而PFI是政府将基础设施项目开发运营权转让给私人及私人实体组成的特别目的公司(SPC)，项目的开支(如设计费、建设费、咨询费等)及项目建成以后一定期限内项目的经营都由SPC组织，SPC以向享受公共产品提供服务的居民收费的方式回收资金，经营期满，经营权转交给政府，是应用民间资本（私人或私人实体的出资）进行公共项目开发的项目融资模式。

三、深化金融支持城市基础设施建设的现实思路

综合以上研究可以看出在社会主义市场经济条件下，基础设施建设主要应当依靠金融资本市场。为此，要充分发挥金融资本市场在基础设施建设中的基础性作用，通过资本市场建立有利于各类基础设施建设企业和项目筹集资金、满足多种投资需求和富有效率的运作体系，促进城市基础设施快速发展，为城市赢得竞争资本，提高城市竞争力。

（一）建好城市基础设施企业制度和基础设施融资“超市”

由于城市基础设施建设是由城市基础设施建设具体企业承担的，所以我们必须促进城市基础设施企业建设，更应着眼承担城市基础设施建设任务的企业的良好运转，所以推动参与城市基础设施建设特许经营企业尽快建立起现代企业制度是重中之重。这就要求大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行多种所有制参与城市基础设施建设投融资体制，鼓励、支持和引导多种社会资本参与城市基础设施建设，对城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，要允许按照有关规定实行出让、转让，吸引更多城市基础设施的建设资金，实现城市基础设施多元化投资经营。

同时，以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，创新经营与融资联动机制，扩大城市基础设施融资规模。各级政府要以国民经济和社会发展规划、城市规划、重点专项规划和行业规划为依据，坚持以人为本、集约发展，挖掘和储备城建项目，建立项目库，形成“融资超市”，供企业挑选[4]。

（二）采用金融手段，实现城市基础设施融资方面突破

目前我国处于城镇化迅猛发展的阶段，我国城市数量不断增加，城市规模快速扩张，城市基础设施建设也在快速进行，具有巨大潜在投资需求。但由于投资项目在运营期的低现金流甚至零现金流问题，金融体系出于保证放款资金收回的考虑，是不会向其提供中长期资金支持的，所以，如何满足城市基础设施建设巨大潜在投资需求，得到实实在在的现实资金供给，需要进行一系列金融创新。一是积极谋划发行市政收益债券，扩大地方政府发行市政建设债券的范围。城镇基础设施收益债券因有地方政府的信用担保，同时特定项目收益有有限还债计划，这就强化了债务约束，使城镇基础设施收益债券信用等级升高、融资成本降低，在募集资金上得到投资者的认可，有利于获取来源稳定、融资期限长的资金，优化了项目融资结构。二是充分利用开发性金融工具，因为基础设施的公益性，在构筑基础设施企业信用方面，政府信用和开发性银行信用应为基础设施企业提供一定的信用保证，同时，基于企业自身经济实力增强，进而使其信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业发行债券、股票等，筹集各种商业资本进入企业，壮大企业实力[5]。三是创新发展城市基础设施引资模式。为切实改善金融服务投资的功能，扩大股权性资本所占的比重，鼓励转债务为股权的金融创新，利用好FDI，聚合包括PE、VC等在内的各种性质投资。

（三）理顺城市基础设施公共产品和服务价格

城市基础设施因我国传统多年来由政府提供，作为城市公用事业，事关千家万户，牵一发而动全身，政府为使其发挥基础性、保证性作用，定价偏低，这就易导致城市基础设施企业利润微薄或亏损，影响这些企业在金融市场上的融资。在综合考虑市场在资源配置中所发挥的决定性作用和保证社会公共利益的前提下，应当逐步理顺城市供水、供热、供气以及污水、垃圾处理等城市基础设施公共产品和服务价格，建立起与经济发展水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。明确市政公用产品价格政策，市政公用产品的价格和服务费用，应随物价上涨水平和服务质量水平提高，明确一定的利润（补贴）率，或定期调整，保证市政公用企业和城市基础设施正常运行及良性循环。

根据基础设施项目分区理论，对非经营性城市基础设施，其经营成本和回报率要在科学评估基础上，由政府财政全额拨付；对提供城市公共服务，并向消费者收费，但产品价格低于基准价的，应按市场经济运行规则，逐步调整价格标准；对推向市场运作的城市基础设施项目，合理确定回报率，并采用公开招标方式确定投资者或经营者，实现市场化运作。

[1]鲍清杰.北京城市基础设施投融资体制改革探讨[EB/OL].西南财经大学2006年硕士学位论文，2006-04-01.

[2]范利君.欠发达地区城市基础设施建设投融资方案的构建[J].人民论坛，2013，（20）：144-145.

[3]王超峰.商南县电网规划项目建设多元化融资体系研究[EB/OL].西安理工大学2008年硕士学位论文.2008,09,01.

[4]陈宏明,李彩娟.城市基础设施投融资模式的探讨[EB/OL].http://www.chinaacc.com/new/287_290_/.发表日期，2009-11-24.

[5]徐策.推进新型城镇化建设，需创新投融资渠道[N].中国证券报，2012-11-23（A04）.