我国中小商业银行存款保险制度的探讨运用——对理财公司破产导致储户损失的风险监管思考

王海巍

（1.东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2.中国农业银行黑龙江省分行，黑龙江 哈尔滨 150080）

我国中小商业银行存款保险制度的探讨运用
——对理财公司破产导致储户损失的风险监管思考

王海巍1,2

（1.东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2.中国农业银行黑龙江省分行，黑龙江 哈尔滨 150080）

随着我国中小金融机构的蓬勃发展，一些机构由于经营不善最终破产，导致储户资金受损。政府应如何转移或规避此类风险？学术界往往仅从国外现有制度层面进行探讨，而忽视了基于我国实际的存款保险制度研究。在分析当前国内外理论研究现状的基础上，基于我国特殊国情，探讨了我国目前建立存款保险制度的现实意义、困难及途径。引证我国应充分发挥现有优势，将国外成功经验与中国实际有机结合，探索建设创新型存款保险制度。

中小商业银行；存款保险；利率监管

近年来我国综合国力不断壮大，国民收入水平大幅攀升，但逐步富裕的中国人的消费意识依旧保守，储蓄率仍居高不下。依据《有效存款保险制度核心原则》（Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems），这个看似矛盾的经济现象值得引发我们的思考，如何科学地保障存款人合法权益，营造良好金融环境，将国外成功经验与我国实际有机结合，建立和实施适合我国实际的商业银行存款保险制度，这是亟待解决的问题。

一、银行存款保险制度国内外发展现状

国外：存款保险制度最早诞生于美国。1929—1933年经济危机期间，由于银行间的挤兑，9096家银行破产，广大存款者的利益和信心受到重创。鉴于此，美国政府于1933年迅即出台实施了Gass-Steagal Act，并组建了世界上首家存款保险机构——联邦存款保险公司（FDIC）。自此美国银行体系的存款安全得到了极大保障，银行因挤兑破产的概率明显下降。美国存款保险制度的成功，促使更多的国家研究建立这一制度。学者们最初仅关注存款保险制度的必要性研究，涉及制度成本与收益的均衡。在必要性得到论证后，学者们着手研究它对经济的影响，涵盖正面及负面影响。在充分研究这一效应之后，学者们又开始设计显性存款保险制度。基于这些理论成果，如何践行存款保险制度已成为各国重要研究课题。Demirg Kunter等通过对全球180个国家1971—2010年影响一国金融安全网决策因素的经济数据分析得出，在控制宏观经济波动、银行有效监管发展因素、个人与公共利益以及仿效发达国家规则制度之外抵御外部压力是其主要影响因素。在控制了其他因素后，政治体制也是促成一国建立存款保险制度的因素，得到的结论是存款保险更有可能在危机时被采纳，因为危机期间部门间的利益更易协调。迄今为止，全球共有107个国家正式采取了存款保险制度。商业银行存款保险制度主要存在三种模式：一种是以美、英为代表的由政府设立存款保险机构，负责理赔、监管等；一种是以日本等为代表的由政府和银行共同建立存款保险机构；一种是以德、法为代表的由银行自己出资建立的存款保险机构[1]。在参保方式的选择中，美国采取强制与自愿相结合的方式，英国、日本以及加拿大采取强制方式，德、法则采取自愿方式。但从统计数据显示，近年新建立存款保险制度的国家均采用强制性存款保险制度，2000年全球实行强制性存款保险的国家和地区仅有47个，占所有实行存款保险制度国家的56.21%。截至2013年共有92个国家实行强制性保险，占比上升到90.07%。

国内：当今全球金融安全网包含三大体系，第一体系为审慎监管者，第二体系为最终贷款人，第三体系为投资者保护机制。在投资者保护机制方面，目前中国已建立保险、证券投资保证基金，而商业银行存款保险制度尚属空白。我国目前还没有建立显性存款保险制度，而是以政府为担保的“隐性存款保险”，政府为国有大型商业银行提供支持，为存款人的存款提供担保。导致人们过度单一采取银行储蓄存款形式处理闲置资金，缺乏培养风险投资意识。近年来我国全国性或地区性股份制中小商业银行与城市商业银行（城市信用社、农村信用社）如雨后春笋般大量兴起。在利率市场化进程中，银行间的竞争日趋白热化。其中不乏一些商业银行盲目扩张其业务领域，由于风险防控措施缺失，资金运用不善，导致资金无法回笼，最终濒临倒闭[1]，如1998年6月海南发展银行的关停、2013年8月江苏连云港莫哈特理财信息咨询有限公司倒闭等。为科学应对此类风险，维护金融秩序稳定及信用状况良好，与其他监管机构（银监会、保监会）信息共享，整合提升监管职能，通过立法建立相对独立的存款保险制度及行使其职能的机构已势在必行。走创新型商业银行存款保险之路将会有效化解金融多元化发展中的风险。统计数据表明，我国中小商行的资产总额占比呈逐年稳步增长态势。2010年中小商业银行的资产总额共计18.69万亿元，占比23.19%；2011年为24.51万亿元，占26.83%；2012年为29.65万亿元，占28.96%。截至2013年6月末，中资中小商业银行总资产余额已达32.25万亿元，占商业银行总资本的29.11%（见表1）。

表1 中国金融机构资金来源总余额统计表单位：亿元人民币

图1 中小商业银行占比趋势图

我国也有一些学者对于存款保险制度进行了研究，如李华等学者在2009年提出制定规范银行破产特别法，将存款保险公司作为破产银行的接管人及清算人等方面的研究[2]。然而对于我国特殊的宏观和微观经济体制结构进行综合分析，并在此基础上提出具体实施方案的研究尚不多见。本文将通过吸收国外先进的经验，探索践行适用于中国本土的商业银行存款保险制度。

二、建立商业银行存款保险制度的现实意义

（1）确立我国商业银行在经济体系中的独立法人地位，可以实现存款保险制度由政府隐性担保向存款保险机构显性担保的革新。

伴随中国国有商业银行股份制改造的完成，中国金融改革步入新时期，政府不应再为商业银行的市场化运营承担隐性担保职能。中国金融体系的发展，应通过推出存款保险制度[3]，允许商业银行破产，打破中国存款资金“本金无风险”的旧有机制，促进直接融资市场的繁荣，建设结构优化的投融资渠道。

（2）明确我国商业银行存款的风险属性，监督商业银行的经济行为，抑制货币过度扩张。

表2 2012年存款性公司概览单位：亿元人民币

图2 2012年存款性公司概览示意图

我国的商业银行存款一直被视为无风险资产，银行在经营过程中出现问题最终会由政府买单，这将助长商业银行的道德风险。银行经营着货币这一特殊商品，无需为吸收存款付出超额的风险溢价，这就促使商业银行进行盲目货币扩张，扩大信贷规模，进而增大货币乘数，给金融系统带来潜在的不稳定因素。在我国金融体系中商业银行一直占统治地位，由于银行资产规模的扩张具有高货币乘数效应，中国呈现出一种不可持续的货币发行机制。而货币分为狭义和广义，狭义货币M1指流通中的现金和银行企业活期存款，广义货币M2则指M1与居民储蓄存款和企业定期存款之和。我国M2存量呈逐年加速上涨趋势。2000年时，M2为12.98万亿元，至2008年为47.89万亿元，但从2009年，每年以十万亿级增长，2012年达97.41万亿元，截至目前已经突破百万亿元。我国已成为全球M2量级最大国家。中国经济的高速发展，应当有相应规模的M2支持。然而，当前我国M2占GDP比重却高达191%,折射出中国经济投资效率低下、经济货币化程度不断加大的现实，突显出我国经济结构转型迫在眉睫。然而我国广义货币的过快增长却无益于价格稳定和经济健康发展，暴露出当前我国不合理的融资模式等深层次问题（见表2）。

（3）利率市场化进程将推动建立存款保险制度。

利率市场化作为我国金融业深化改革的一个方向，是提升金融市场效率的必然举措。利率市场化的深入推进必然要求商业银行存款保险制度为其护航。利率市场化后银行间经营差异扩大，银行业风险上升。通过建立完善的存款保险制度，可有效降低挤兑风险，促进中小银行与大型银行公平竞争，维护金融稳定。我国政府必须在与金融机构及广大存款人充分沟通的基础上，尽快推出存款保险制度，完善金融机构有序退出的机制。

（4）变革公众对银行存款的传统意识，发挥市场配置资金基础性作用。

表3 金融机构个人存款结构分析表余额单位：亿元

图3 个人储蓄存款结构示意图

从图表数据中不难看出，我国必须尽快推进商业银行存款保险制度，让储户明确认识商业银行的风险，尽快打消银行存款是无风险资产的陈旧观念[3]，加强引导，逐步让市场在资金配置中发挥基础性作用，让更多中小金融机构能够参与到公平竞争中来，让民营资本参与到金融改革中来，提升金融机构抵御风险的控制力和市场化经营的竞争力，逐步提高直接融资在社会融资中的所占比重，积极培育和发展债券等直接融资市场，拓宽公众的资金投资渠道（见表3）。

（5）维护我国银行业的公信力，保障公众的存款权益和金融体系的稳定。

我国商业银行的盈利主要通过净利差实现，中间业务尚未成为商业银行利润的主要来源，由于高资本消耗、高风险投放的粗放经营，使得我国银行业利润来源面临严峻挑战。商业银行经营风险的存在，给金融体系的稳定带来了极大的隐患，因为在银行业集体暴利背后，暴露出银行内部风险管控的脆弱不堪。要增强公众对商业银行的信任，不仅要求商业银行创新经营模式，改良资产质量，明确社会责任，还应有相关的应急措施，而商业银行存款保险制度正因此应运而生。

三、中国建立存款保险制度的难点及途径

（一）中国建立存款保险制度面临的难点

（1）存款保险中的逆向选择。在某一费率水平下，经营能力较差的银行可能愿意接受某一费率，积极参保；而经营能力较强的银行由于能够抵抗更大的风险，可能不愿参保。由于参保的其他金融机构和银行的经营能力越来越差，赔偿概率加大，存款保险机构便进一步提高费率，最终形成恶性循环，便产生了逆向选择问题。因此，存款保险公司的保费赔偿支出将明显加大，经营风险提高。

（2）存款保险存在的道德风险。参与存款保险的金融机构可以转移其存款的经营风险，但提高了经营成本（保费）。某些参保机构可能会将存款投放到风险更高的渠道，如股权投资等，以期获得高额利润和挽回因参保存款保险所致的经营成本提高。这便加大了金融机构经营存款损失的可能性，从而使得存款保险机构面临更多的理赔。

（3）存款者的监督作用弱化。在采取存款保险制度之前，存款者可采取“用脚投票”的措施主动关注存款所在金融机构的经营状况，这在一定程度上有利于吸收存款金融机构提高风险意识。而采取存款保险之后，存款者出于对存款保险行的信任，不再主动监督。但存款保险机构行的监督远不如存款者的监督有效，即存款保险制度在某种程度上弱化了存款者对经营存款的金融机构的监督。

（二）中国建立存款保险制度途径

为使存款保险制度在中国能更好地扬长避短，我们有必要借鉴吸取各国的成功经验教训，建立符合中国国情的存款保险制度。

（1）立法在先。考虑到我国金融业近年来部分中小商业银行暴露的风险，应通过立法建立存款保险制度，以防银行间挤兑及系统性金融风险。具体建议措施：一是使存款保险制度建立和实施有法可依；二是法制化强制保险，有法必依；三是建立完善银行业破产法、最后贷款人等金融法规，执法必严。

（2）强化监督管理。存款保险制度不应是单一的付款箱制度，应在《存款保险实施细则》中明确存款保险机构合理的监管权和处置权，加强对银行的监管，同时与其他监管机构共享信息。

（3）存款保险方式选择。鉴于中国的银行市场主体主要体现为国有、非国有股份制银行和信用合作机构三大类，存款保险方式可分为强制加入、自愿加入，抑或是强制与自愿加入结合方式。本文认为，鉴于我国实际可从两种模式中选择。

一种是自愿式的存款保险模式。我国可考虑组建各大同类金融机构内部自设由其成员机构自愿出资的存款保险体系，但由于其缺乏明确的法律框架，还有“本位思想”的存在，难于形成有效的覆盖。

一种是政府立法强制性保险模式。该模式将所有存款性金融机构全部纳入该保险体系，以立法形式根据金融机构的经营状况、存款日均余额及持续盈利能力等综合指标施行差别化费率管理，有效防范系统性风险发生。客观而言，各银行体系所面临的金融风险不一，实现起来存在难度，但从长远及全局意义来讲，此种方式不失为一种行之有效的方式。

鉴于上述分析，本文认为借鉴以往国家的成功经验，放眼长远及全局，我国不宜采取自愿保险模式，难以达到预期的效果。相反，我国应采用具有适应我国实际的强制性存款保险模式。

（4）存款保险的赔付上限。存款保险的赔付上限有两种标准：一种是按人均GDP（2012年我国人均GDP约6100美元）的3倍金额赔付；另一种是使90%的存款人得到全额赔付。按这两种标准，大约每位存款人的获赔上限为10万元，此赔付金额显然较低。我国存款保险限额的应当高于国际平均水平，这与我国公民的高储蓄率相关。同时，我国居民储蓄账户数量众多，大部分账户的存款数量均在20万元以下，拥有20万元以上账户的居民，通常具有一定的风险识别、规避风险的能力。因此，我国存款保险上限额应为20万元。

（5）实行差别费率管理。金融机构存在较大的风险差异，如采取统一费率，既不利公平，也可能引起逆选择。因此，我国更适于采取差别费率。由于目前我国金融机构可能难以接受过于复杂的费率体系，有效实施风险差别费率机制需要许多的配套措施。因此，在存款保险制度践行初期，可主要依据投保金融机构的规模及资本充足率实行简单差别费率，以利于正向激励，待完善后逐步过渡到基于风险评级体系的差别费率管理。

四、健全适合中国实际的存款保险制度的建议

（1）银行监管体系应严格管理参保金融机构资格准入、审批、风险监管（定期、不定期）等职能，严控逆选择和道德风险的发生，建立整套切实可行的风险评级体系，使尽可能多的具备资质的金融机构参与进来，使其保险费率厘定尽可能地接近“大数法则”。根据金融机构的经营情况、存款日均余额及持续盈利能力等综合指标实行差别浮动费率制度，如还可根据缴纳保费期间的长短（按季缴纳、按年缴纳）酌情给予适当优惠，调整其保险费率，最大程度减少投保银行的道德风险，鼓励经营能力好的银行积极参保，从而保障其费率厘定的科学性、规范性。要科学地针对金融机构的资产负债结构设定总保险限额，依据通货膨胀和经济发展的需要适时、适度调整，适时返还保险金，对存款保险准备金采取机动区间浮动费率管理，妥善处理银行破产所遇到的难题，保障金融系统的稳定并提升银行的公信度，兼顾存款保险机构与商业银行的权益。

（2）存款保险机构应高度重视核保职能，关注并跟踪承保金融机构的经营情况，将参保金融机构的逆选择与存款保险机构内部可能发生风险的概率降到最低，有效遏制因违规经营导致破产而损害社会公众的合法权益，令其符合精算要求，保障存款保险机构的持续经营能力，确保其可持续健康发展。

[1]Macro Sorge.Deposit Insurance and Financial Development[M].New York:World Bank Paper,2011 (76).

[2]Ian S Carey.Deposit Insurance Theory and Practice,IMF Staff Paper[C].Vol(27),No.3,London:The Library Association,2005(32).

[3]Gillian G H.Deposit Insurance:A Survey of Actual and Best Practice[J].New York:IMFWorking Paper,1999(27).

（责任编辑：张艳峰）

1003-4625（2014）01-0090-04

F833.1

A

2013-10-30

王海巍（1983-），男，辽宁昌图人，博士研究生，经济师，研究方向：金融市场与制度创新研究。