政府预算的公共性及其管理依据

2014-08-20王国清李相敏常鹏

财经科学 2014年2期

王国清　李相敏　常鹏

[内容摘要]基于国家治理的视角，针对财政预算凭借的国家权力，在梳理与归纳“零权力说”、“单元权力说”和“双元权力说”的基础上，提出“政治权力、财产权力、行政权力和信用权力”这一政府预算分类管理的依据的“四元权力说”。政府预算及其对象具有公共性，政府预算是广义的公共财政预算，而狭义的公共财政预算则是政府预算体系之下的“一般预算”的又一称呼。

[关键词]国家治理；国家权力；政府预算；广义公共预算；狭义公共预算

尽管目前我国实行的复式预算管理制度已得到财政理论界和实务部门的广泛认同，并且已经明确提出“深化预算制度改革的目标取向就是研究建立由公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的国家预算体系”。然而，如何理解政府预算的性质及其与公共财政预算的关系，政府预算关联的是财政资金抑或是公共资金，政府预算诸形式中主体身份的认定及其凭借的权力类别是什么等，对此，理论界和实务界尚存不同看法。我们认为，这些既涉及到财政基础理论，又关系到财政活动的运行。因此，对政府预算的公共性质及其管理依据作进一步的研究就具有重要的理论价值和实践意义。

一、财政预算依据的国家权力

中共中央十八届三中全会决议指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，与此相适应财政预算的主体及其凭借的国家权力，不仅要体现在关于财政的概念与特征、职能与作用，而且贯穿到收入分类及其预算形式等等。就其涉及的国家权力种类的多寡，就存在着“零权力说”、“单元权力说”、“双元权力说”和“四元权力说”。

（一）“零权力说”

“零权力说”是指在论及财政预算诸问题时，对财政预算所依据的国家权力采取避而不谈或存而不论的学术态度。例如，王军、欧阳宗书（2001）在《公共财政学术研究观点综述》一文中提到四种公共财政的基本概念：“（1）所谓的公共财政，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。（2）所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。（3）所谓的公共财政，是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是与市场经济相适应的财政模式或类型。（4）公共财政的实质是市场经济财政。”财政部官方网站给出的关于公共财政的定义是，“指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。”上述公共财政或财政的概念基于不同视角作出的相应界定是有其道理的，但是，上述表述各异的公共财政概念有一个共同缺失，那就是在当今社会中，公共财政的分配主体——国家或政府以及其可凭借的国家权力消失了。贾康（1998）认为“由于我们现在处于国家作为社会权力中心的社会，所以，今天通常所说的财政，即为国家财政（或国家各级政府的财政）”，我们赞同这一观点，并认为，任何财政活动都是财政本质和财政现象的统一，没有无本质的现象，也没有无现象的本质，所以，无论从本质还是现象上来看，在财政概念或财政特征等财政预算问题的分析中，不涉及国家权力的这一“零权力说”是值得商榷的。

（二）“单元权力说”

“单元权力说”是指在论及财政预算诸问题时，认为财政预算所依据的国家权力仅包括政治权力。在上世纪五十年代末至八十年代初，财政预算依据的是“国家权力”，之后才首先把国家权力仅理解为国家的政治权力。“单元权力说”在我国上世纪八十年代最为典型，八十年代编辑出版的诸多版本的《财政学》持这种观点。例如我国财政学前辈许毅（1984）认为，财政是“在国家出现之后，凭借政治权力，为了维护和巩固阶级统治，维护和发展自己的经济基础而参与社会产品分配的一种特定的分配关系”。尽管有一些学者的研究涉及到国家的财产权力问题，但却把依据财产权力进行的分配活动排除在财政预算活动范围之外。例如郭复初认为，“国家以生产资料所有者身份进行的资金收支活动是国有经营资本的投入和产出活动，性质上不属于财政活动”，“应当改变财政统管国有经营资本与国家财政资金的管理体制，分别建立国家财务管理体系和国家财政管理体系”。我们肯定凭借政治权力参与财政分配活动这一命题无疑是正确的，但国家权力仅包括政治权力吗？国家权力尚应包括哪些内容呢？显然有必要进一步研究。

（三）“双元权力说”

“双元权力说”是指在论及财政预算诸问题时，认为财政预算所依据的不仅包括政治权力，还包括所有者权力或财产权力。例如，邓子基（1982）认为，社会主义财政的作用，总的说来可表述为，运用国家的政治权力和作为社会主义全民所有制财产所有者的支配权力，利用价值形式参与社会产品的分配……，说明他在论及社会主义财政的作用时，就已经具有了“双元权力”的思想。王国清（1995）针对财政分配包括财政属性的分配和经济属性的分配，在种属区分上易产生混淆，从而把财政两种属性的分配规范为“政治权力属性的分配和财产权力属性的分配”，并据此对财政概念做了新的表述，认为“财政是国家为了实现其职能的需要，凭借政治权力和财产权力，参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配所进行的一系列经济活动”（王国清，1999）。邓子基（1999）

认为，“国家分配论”包含“一体两翼”（或“一体五重”，或“双重结构”），即一个主体（国家或政府）一两种身份（政权行使者、国有资产所有者）一两种权力（政治权力、财产权力）。在财政概念中包含两种权力分配的观点已被财政实践证明是正确的，但这种概念仅指财政的一般概念。财政活动主体除凭借政治权力和财产权力外，还有没有其它权力在发挥作用？例如，公债的取得是凭借什么权力？是政治权力抑或是财产权力吗？应该怎样理解呢？显然需要根据财政理论与实践作进一步的深入研究。

（四）“四元权力说”

“四元权力说”是指在论及财政预算诸问题时，认为财政预算所依据的国家权力包括政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力。例如，公共财政“是国家为了实现其职能，凭借国家的权力，参与一部分社会产品或国民收入分配所进行的一系列经济活动。”那么什么是国家的权力呢？马克思指出：“在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”政治权力为国家所独有，其在经济上的实现形式就是税收。财产权力的主体具有多样性，就财政而言，在其主体就是国家或政府，国家作为生产资料所有者权力或出资者的权力主体，以上缴利润形式参与国有资本及相关的资本组织形式的利润分配，就我国目前阶段，依国有经济的实现形式即经营形式的不同，进一步界定为直接上缴利润、国有股红息、承包费和租赁费等。由此，我们提出财政分配一般包括政治权力属性分配和财产权力属性分配。在财政的这一两种属性预算关系基础之上，进一步提出“财政一般属性”与“财政特殊属性”的观点。“财政一般属性分配”即政治权力属性分配和财产权力属性分配，而“财政特殊属性分配”应包括行政管理权力属性的分配和信用权力属性的分配。因此，我们认为，“政治权力与财产权力是财政依据的一般权力，行政管理权力与信用权力是财政依据的特殊权力”。行政管理权力就是次级的限于国家行政领域的管辖权力。其之所以是特殊的权力，不仅在于主体是国家的次级形态即国家行政机关，还在于凭借权力是国家权力在行政管理领域的次级表现形式，更在于其对象范围限于对特定的对象、实施特定的管理并收取相应的规费或特许权使用费。“行政管理权力的资金筹集形式主要就是政府性收费和政府性基金。”对于信用权力，我们认为，在一般主客体条件下，诸信用形式诸如银行信用、商业信用等是凭借信用原则来进行的，但在国家或政府作为信用主体，在信用关系中国家处于主导的主动地位，并以法制的形式加以规范，信用原则在这种场合升华为信用权力，当然信用权力须遵循市场条件下的信用原则精神。国家的信用权力不独体现在财政范围，央行行使的也是国家的信用权力。国家凭借信用权力以债务人身份来取得收入，或以债权人身份来安排支出。财政而言，国家信用权力的资金筹集形式主要就是国债或财政性贷款。总之，财政预算所依据的是凭借国家权力，具体包括政治权力、财产权力、（特殊的）行政管理权力和（特殊的）信用权力，我们称之为财政预算依据的“四元权力说”。

二、政府预算及其对象的公共性

对政府预算及预算对象性质的认识，是构建政府预算制度的重要内容。学界对政府预算及其预算对象或客体存在不同的描述。比如，叶振鹏、张馨（1999）认为，“公共预算是与市场经济体制和公共财政相适应的国家预算形式，有市场经济就有公共财政，也就必须有公共预算，公共预算与计划经济体制下的单元预算相区别，也与双元财政下的国有资本经营预算相区别。”贺忠厚（2007）、杨君昌（2008）等对公共预算也有类似的定义。马海涛、安秀梅（2003）认为，“政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。”邓子基（2005）、姜竹、邵冰、景洪军、孙凤仪（2009）、储敏伟、杨君昌（2010）等也有对政府预算对象是财政资金的描述。王金秀、陈志勇（2007）认为，“国家预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理范围由收支流量延伸到结余存量，由资金扩展到资产、由静态发展到动态，涵盖一切公共资源”，并认为公共预算是国家以社会管理者身份取得收入用于维持政府活动、保障国家安全、维持社会秩序、发展公益性事业等保证国家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断发展的政府预算。马国贤（2011）认为，“预算是政府的公共资金计划。预算的对象是公共资金，公共资金并不都是由政府管理的，有的并不纳入预算管理。”在上述论述中，有的学者将反映公共财政收支活动的公共预算与国有资产经营预算分割、对立，有的将政府预算与政府一般性预算混同，冠以公共预算的名称，这些学者笔下的公共预算与政府预算又是什么关系？国有资本经营预算难道就不具有公共性质吗？并且，学者们对政府预算的对象也有不同的界定，有的认为是财政资金，有的认为是涵盖一切公共资源，有的认为是公共资金，那么，政府预算的客体或预算对象到底应定义为财政资金还是公共资金？对此，有必要进一步研究，统一认识。

我们认为，财政就是国家财政、政府财政，公共财政就是市场经济条件下的财政，所以，政府预算也就是政府公共财政预算，进一步说可称之为广义的公共财政预算。国有资本经营预算、社会保障预算及政府性基金预算的收入和支出都是围绕社会公共产品或公共服务供给的收入与支出，属于公共性收入与支出，因此，国有资本经营预算、政府性基金预算及社会保障预算同政府一般性预算一样，都属于政府公共预算。那种把国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算与公共财政预算的内容与形式并列的预算观是人为缩小了公共财政的活动范畴，缩小了公共预算的口径。为了避免概念上的混乱与字面上容易引起的歧义，也为了便于分析和比较，将部分学者概念下的“政府公共预算”准确定义为狭义的公共财政预算，即“经常性预算”或“一般预算”为好。因此，从预算编制的范围来看，我国广义的公共预算应是一个包括经常性预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算在内的复式预算体系。而对于政府预算的对象或客体，多数学者认为是财政资金，但随着社会的发展和实践的推进，对于彩票公益金、部分捐赠资金、住房公积金等这些性质上并不属于财政资金，且也在政府预算范围，那么，对政府预算的对象或客体又该如何界定？这些资金通过各种方法筹集并来源于社会，汇集起来集中使用，达到某种社会公共目的，多由政府机构或政府委托的机构管理，并且有别于财政资金这一社会性公共资金，我们称之为其他社会性公共资金。我们认为，财政部门不仅代表政府管理财政资金，而且也应该代表政府对捐赠资金、彩票公益金、住房公积金等其他社会性公共资金的管理，在预算制度发展成为相对完善的资金管理工具或手段的阶段，将其他社会性公共资金纳入政府预算的管理范围是资金所有者或委托者的理性选择。政府预算不仅包括财政资金这一社会性公共资金的收支计划，也包括其他社会性公共资金的收支计划，当然，财政收支计划是政府预算的基本内容和最重要的部分。因此，政府预算不仅分配、管理财政资金，而且也应该分配、管理以货币形式反映的其它公共资产和公共资源，政府预算的对象是财政资金及以货币形式反映的国有资产、公共资源等其他社会性公共资金。这样，政府预算称之为公共预算才符合理论和实践要求。

三、“四元权力”与政府预算分类管理

国家或政府以什么身份和凭借什么权力来进行预算分类管理？财政理论和实务部门的意见并不统一。例如，邓子基（2005）、杨君昌（2008）等人都对此发表了自己的见解，最全面描述的经典代表当数戴柏华（2009）的观点，他认为，“公共财政预算是政府凭借国家政治权力、以社会管理者身份筹集税收为主体的财政收入，用于维持国家行政职能正常运转、保障国家安全、维护社会秩序以及发展各项社会事业的收支预算；国有资本经营预算是国家以所有者身份从国家出资企业依法取得国有资本收益，并对该收益进行分配而发生的各项收支预算；政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得政府性基金收入，专项用于支持特定基础设施和社会事业发展而发生的收支预算；社会保障预算是政府通过一般性税收、社会保障（税）费及其他渠道筹集收入，并安排专门用于社会保障的各项收支预算”。从上述可以看出，学者们认同公共财政预算的征管依据是凭借政治权力，这里的“公共财政预算”实质是我们前文中就已纠正过的经常性预算，也就是说，经常性预算的征管依据是凭借政治权力，而其他预算的征管依据并没有论及，有的只是提及其主体身份，具体主体语焉不详。总之，理论和实务界关于政府预算分类管理的理论依据尚未完全统一，显然有必要深化研究这一问题，以利于政府预算体系的建立和推行。

我们认为，既然国家权力可以分类为政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力，四种权力的资金筹集形式依次为税收、国有资本经营收益、政府性收费或基金、国债，那么，上面四种权力的资金筹集形式即构成我国财政总收入的全部内容（债务收入不构成我国政府预决算收入，但国债利息计入财政总收入）。即我国的全部财政预决算收入与我们所讨论的四种权力的资金筹集形式构成对应关系。国家权力是公共财政活动的依据，国家权力的资金筹集形式就是财政收入，如果把问题进一步细化，我们就会清晰地看到，有几种国家权力，就有几种政府收入形式与之相对应。既然“四元权力说”顺应了当下社会主义市场经济财政体制改革，为了能够很好地反映我国公共预算全貌和完善公共预算制度建设，我们就应该按照不同权力的作用方向和范围来构建相应的财政体制或公共预算体系。我们知道，社会主义公共财政作为政府的计划配置资源行为，其目标是为了满足社会公共福利需要，其收支活动主要通过公共预算来实现，包括经常性预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算。经常性预算是国家或政府以社会管理者身份，主要凭借政治权力，筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。国有资本经营预算是国家或政府以国有资产所有者身份，主要凭借财产权力，依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是广义的公共预算的重要组成部分。长期以来，我国对国有资本经营收支没有进行单列预决算和进行分类管理，而是作为非税收入的一部分与经常性预算混合在一起，这种做法无法体现政府作为国有财产所有者的身份及其职能。政府性基金预算是国家或政府以国有资产所有者和特别的公共产品或服务供给者身份，主要凭借财产权力和行政管理权力，通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等以特定服务方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，是广义的公共预算体系的重要组成部分。例如国有土地使用权出让收入就是以国有资产所有者身份，凭借财产权力取得；彩票公益金就是以特定的公共产品或服务供给者身份，凭借行政管理权力取得并运用的资金。社会保障预算指国家或政府以社会管理者和特别的公共产品或服务供给者身份；主要凭借政治权力和行政管理权力，通过社会保险缴（税）费、政府经常性预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算，是广义的公共预算的重要组成部分。根据中国国情，国有资本经营预算可以与经常性预算发生资金往来，也可以充实政府性基金预算和社会保障预算；经常性预算可以向政府性基金预算和社会保障预算划拨资金，但政府性基金预算和社会保障预算的资金应全部用于专项支出，其资金只进不出，封闭运行。至于信用权力，其所形成的公债或财政信用，基金预算既可独立成一体系，也可归入专门的预算体系，如“经常性预算”或“发展性预算”等等。这样，我们在政府预算管理中，找到了依据“四元权力”的分类标准，对政府预算收入进行类别和层次划分，为全面、准确、清晰地反映政府收支活动，有效地编制政府预算、执行和决算提供有力理论支撑。综合以上分析，我们认为，政府预算就是广义的公共财政预算，政府预算的资金既包括财政资金这一社会性公共资金，也包括其他社会性公共资金，我国的政府预算体系就是一个包括经常性预算即狭义的公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算在内的复式预算体系。即经常性预算的征管依据主要是政治权力，其政府身份是社会管理者；国有资本经营预算的征管依据主要是财产权力，其政府身份是国有资产所有者；政府性基金预算的征管依据主要是财产权力和行政管理权力，其政府身份是国有资产所有者和特别的公共产品或服务供给者；社会保障预算的征管依据主要是政治权力和行政管理权力，其政府身份是社会管理者和特别的公共产品或服务供给者。

主要参考文献：

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