基于生态文明的城市森林多主体协同运营体系构建*

聂法良

(东北林业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

党的十八大报告要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。[1]林业是生态文明建设的关键领域和主要阵地，[2]根据林业为民的理念，作为大规模人口的集聚地的城市森林建设就更加重要与迫切。为此，2013年国家林业局发布的《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》专门要求通过大力开展森林城市创建活动和积极推进绿色城镇化，实施城市林业建设行动。确定发展目标为我国城市建成区绿化覆盖率2015达到39%，2020年达到50%。[3]根据统计至2010年我国城市森林覆盖率在5.5%-48.5%间，平均水平仅达到31.03%。[4]截至2013年，中国仅有58个城市被命名为国家森林城市，仅占全部661个城市的8.8%。中国的城市森林建设还任重道远，需要快速发展。目前，全国25个省(区、市)的130多个城市开展国家森林城市创建活动，15个省(区)启动省级森林城市(城镇)创建，形成全国上下联动的森林城市建设格局。[5]城市森林的建设进入新一轮快速发展时期。在这个过程中，传统的运营主体缺位、运营目标分散、运营信息不对称、运营模式单一、运营机制不全、运营绩效不高的运营体系已经不能满足和适应当下城市森林快速建设发展需要，迫切需要构建多主体协同参与，以生态利益为最高诉求，在对话、沟通、协商、交流中，形成关于生态利益的共识，实现有利于符合大多数人利益的合法的决策、建设与管理的城市森林运营体系。本文以国家大力推进生态文明建设为背景、以城市森林运营多主体为基点，以协同为趋向，构建了微观的城市森林多主体协同运营体系。

一、国内外研究现状

(一)城市森林运营主体研究

国内外一些专家对城市森林运营主体研究集中在政府、企业、非政府组织、公众四个方面：(1)在政府主导作用方面：Robert F. Younga，E. Gregory McPherson指出，通过大规模的大都会植树，增强城市生态系统服务，虽然单纯通过政府已经难以前行，但是政府部门依然是起主导作用。[6](2)在企业参与方面：徐盘钢指出，造林由于公益性较强，过去都由政府财政“包办”，成效不大。[7]杨扬报道，合肥建设国家森林城市吸引了亿本园林等295家企业和大户投资建设，合同建设面积16.5万亩，占全年20万亩目标任务的近83%，总投资额22.9亿元。[8](3)在非政府组织参与方面：Neeraj Kumar Negi认为，NGOS是参与式森林经营计划的促进者，其作用在于通过资助造林和其他多种造林活动，成为动员群众、增加群众能力和促进森林生长的“催化剂”。[9](4)在公众参与方面：Liisa Tyrväinen等指出，赫尔辛基具有较高学识的年轻的居民和活跃用户相比年长的教育水平较低的居民或不活跃用户更喜欢城市森林生态导向的管理。[10]李英等从生态效用构成角度分析了居民参与城市森林生态服务供给的行为动因，居民参与城市森林生态服务供给行为的影响因素及影响居民参与城市森林生态服务供给的不利因素。[11]倪同良、李福双提出了建立城市森林公众参与制度。[12]

(二)城市森林多主体协同运营体系研究

Dr. Cecil Konijnendijk et al指出，城市森林为居民提供了生态、社会、经济效益，理应需要建立一个有效地密切联系政府、私人、志愿者和社区的工作关系，以使他们在最大可能范围内地贡献其土地、技能和财力。[13]Igor Lacan et al深入研究了19世纪90年代的前南斯拉夫战争导致城市和城市周边的森林严重损害，但是战后，城市树木被迅速和有效地重新种植，原因在于得到了城市社区的支持、萨拉热窝大学森林院系教授专家和城市树木研究者的大力支持。[14]Baskaran Krishnapillay et al指出，城市森林的有效管理在于广泛的城市公共部门(public)、私人部门(private)、非营利组织(not-for-profit groups)、城市市民(citizen)建立协同伙伴关系。[15]陈慧等针对当前城市森林建设问题，提出了政府主导、市场调节、公众参与的基本框架。政府集中精力行使规划、组织、协调、监管等方面的行政管理职能。[16]企业和农户发挥经营上的自主权，通过市场运作把建设和管理中的某些政府行为转化为市场行为，构筑社会公众参与的平台，为社会公众投身城市森林建设和管理提供通畅的渠道。

通过以上国内外相关研究可以看出，现在远未形成一个准确、完整的城市森林运营体系概念。相关的理论研究虽有涉及，但都处于提出问题阶段，有部分的研究也呈碎片化，缺乏系统性和完整性。城市森林运营体系理论系统尚未形成。也缺乏从活的“主体”角度对城市森林运营体系的研究。难以了解城市森林运营构成主体之间的相互作用的模式机制，从而难以发挥每个主体有限的的资源、能力，通过一定的协商和合作实现系统整体的功能或共同目标，同时每个主体也在这种交互的过程中实现自己的功能或目的。在这个过程中，虽然协同化是当前城市森林运营体系的发展趋势，也是城市森林运营主体间运作方式，但是缺乏对城市森林运营体系协同机理的深入研究。

二、城市森林多主体协同运营体系的内涵、特征与组成

(一)城市森林多主体协同运营体系的概念

目前,城市森林多主体协同运营体系还没有形成一个统一的概念，本文认为，城市森林多主体协同运营体系是指基于城市生态文明建设的需要，为满足城市公众日益增长的绿色、生态需求，在尊重市场的决定性作用、民间组织的中介作用、社会公众的主体地位基础上形成的以政府为主导、公众为主体、私人部门为骨干、非营利部门为补充的城市森林计划、组织、领导和控制活动的组织架构与运行方式及其保障体系。

(二)城市森林多主体协同运营体系的特征

1、运营体系的系统性

城市森林多主体协同运营体系实质上是各组成子体系之间的有序协同,基于效率性、效益性、经济性原则的要求,城市森林在运营时需要介入管理和支持的要求,形成主体内部部门的协同、多主体之间的协同、运营主体与运营保障之间的匹配等要求,从而形成了一个有机的系统。城市森林多主体协同运营体系具有系统性，其构建是一个系统工程。因此,以系统论来构建运营体系各组成部分之间的有机联系,才能建立起科学的、符合城市森林现实需要与未来发展的运营体系。

2、运营主体的多元性

城市森林多主体协同运营隐含着一个基本的事实:以政府为主，其他主体参与不足，出现环境抗争等问题，难以为继。多主体合作共营，是实现城市森林科学发展的重要条件。也即城市森林运营主体具有多元性。这是因为城市森林作为生态产品与许多组织利益相关，同时不同的部门有不同优势，公营部门最适合政策管理和实行公平的领域；私营部门则在追求效率的领域往往有上佳表现; 而第三部门则在不太能产生利润的领域往往表现出优势。[17]因此在建构城市森林运营体系时需充分关注其利益相关者，并充分发挥各自主体的优势。

3、运营过程的物质性

城市森林多主体协同运营体系需要调动各主体的人力、物力、信息等资源的投入，这其中充满主体力量的博弈、利益的耦合、目标的协调等，是一个复杂的物质系统，具有物质性。因此,城市森林多主体协同运营体系构建需注重内外驱动力结合、利益的博弈与均衡、目标的冲突与一致考量，以及保障这些力量协同的模式、机制、平台的建构。

4、运营过程的动态性

城市森林多主体协同运营体系不是一成不变的。在这过程中伴随着物质转换过程，也伴随着相对应的管理过程，是一个动态的过程；同时也是一个运营主体从分散到产生协同到高效协同的过程。城市森林多主体协同具有动态性。城市森林多主体协同运营体系构建需注重运营体系之间的内在联系，反映运营体系之间的运营机理，反映资源优化配置，反映协同效应产生的过程。

5、运营效益的生态性及其外部性

在城市森林的运营中，国内外大都从生态、社会、经济效益三方面研究城市森林的效益。[18]但是运营的首要目标是生态功能及效益的实现，即空气污染物清除、碳储存和碳螯合、降温与节能、生物挥发物排放，以及水文效益等方面。[19]并且不同于可作为商品通过市场实现价值循环和价值补偿的林产品，城市森林作为公益性生态产品则无法通过市场循环来实现价值补偿，具有外部性。因此城市森林运营体系的构建中要充分考虑城市森林运营外部效益的内部化。

图1 城市森林多主体协同运营体系组成图

(三)城市森林多主体协同运营体系的组成

从上述分析可以看到,城市森林多主体协同运营体系包括运营环境、运营主体、运营客体、运营动力、运营模式、运营机制、运营信息平台等，即在运营环境的作用下，与运营客体紧密相连的运营主体在运营动力的驱使下开始协同进化，在运营模式、运营机制、运营信息平台的保障下产生协同效应，实现多主体协同、运营效益的最大化(如图1)。

三、城市森林多主体协同运营体系要素及作用分析

(一)要素分析

1、环境要素

由于我国在新中国成立后长期实行计划经济，到1992年才确立了市场经济体制的改革目标，长期的路径依赖，制度不健全等原因，使得在城市森林的运营领域呈现出典型的政府运营锁定，主要表现为明显的政府运营特征和市场，非营利组织、社会公众参与不足。这种运营锁定的弊端日益显现，表现为政府的有限财政难以满足城市森林规模建设需要，也在一定程度上挤占了社会资金投入城市森林；政府既是城市森林的所有者或出资者，又是经营者,同时还是城市森林的管理监督者，政府既拥有一般企业无法获得的公共资源,又拥有企业所不具有的行政权力、制定竞争规则的权力，以及规避风险的特权,造成了市场主体的不公平竞争，限制了市场主体进入城市森林的运营领域；还会造成市场垄断，内部人控制，以及腐败等一系列的不利后果，进一步导致了城市森林运营的效率损失和城市公共资源的流失、浪费和破坏； 政府在运营过程中的失败，不仅会破坏投资环境，也会对民间资本和社会资本产生不良的示范效应，使其望而却步远离这一领域。

城市森林政府运营“锁定”的“解锁”需要动力，动力主要来自于外部环境的压力也来自于内部运营中的“政府失灵”。当前外部环境包括生态文明建设的历史使命、城市生态化转型、城市森林建设需要、市民的生态意识觉醒等。内部环境包括政府能力不足导致的城市森林运营失灵、政府激励不足导致的城市森林运营失灵、政府权力滥用导致的城市森林运营失灵。最终来自内外部的动力共同作用于城市森林政府运营锁定，使其“解锁”，转向城市森林多主体运营(见图2)。

图2 城市森林运营体系环境要素作用图

2、主体要素

由于利益相关者多元化，单一主体已无法有效运营城市森林，需要多元主体的参与和合作。[20]运营主体是指具有运营意识和运营能力并实际从运营实践活动的个体、群体或国家。可主要分为个体主体、群体主体和国家主体三类。其中，个体主体是具有城市森林运营意愿与能力的社会公众，是群体主体和国家主体的基本构成要素，是运营主体的基本单元；群体主体是以单位形式存在的运营社会组织，主要包括企业和民间组织等；国家主体是在整个国家范围内统一领导和运营活动的国家系统，具体到城市就是指城市政府。城市森林的运营主体，既包括个体主体，即社会公众，又包括群体主体，即城市企业、民间组织等，当然还包括代表国家的城市政府及其相关职能部门(见图3)。他们集聚形成城市森林运营的合力。也就是城市森林运营主体不但发挥城市政府在宏观层面上对城市森林部署、调控的行政职能，而且也把包括企业、民间组织、社会公众等起到的作用纳入其中，特别是能通过公众参与的形式将社会公众吸收到城市森林的发展过程中，形成一种多元主体合作的城市森林运营新架构。

图3 城市森林运营主体基本矩阵图

3、客体要素

城市森林多主体协同运营体系的客体要素无疑是城市森林。城市森林的概念最早源于美国和加拿大。1962年，美国肯尼迪政府在户外娱乐资源调查中，首先使用了“城市森林”(urban forest)这一名词。[21]我国的研究始自20世纪70年代末的台湾， 80年代末至90年代中期被引入大陆。美国认为城市森林不仅是城市中的树木和植被，也包括水系，是形成城市生态系统的至关重要绿色基础设施。其提供大量的环境、健康和社会经济效益，支持城市的生态功能。中国《城市林业》一书认为，城市森林由城市行政区域内所有树木和相关的植被和动物所组成，包括城区森林和郊区森林。[22]现在普遍认为城市森林是指在城市及其周边范围内，遵循林网化与水网化理念，以乔木为主体，达到一定规模和覆盖度，能对周围的环境产生重要影响，并具有明显的生态价值和人文景观价值等的各种生物和非生物的综合体。[23]城市森林按不同的划分标准可分为不同的类型。如按位置可分为城区森林、近郊森林和远郊森林，按功能划分为城市环境保护林、城市防护林、城市景观文化林、城市旅游休憩林、城市生产林，按产权性质可分为公用林、私人林等等。近年来，随着城市环境问题频现、生态学研究在林业领域中的融入，人们更加注重城市森林对城市生态文明建设的影响。城市森林能够为城市生态良好提供保障、为城市绿色发展开辟空间、为新型城镇化提升品位和为城市生态文化增绿添彩，发展城市森林对建设美丽中国具有重要影响和实际意义。[24]

4、动力要素

城市森林多主体协同运营并非多主体间简单相加，而是在一定动力作用下各运营主体从分散到联系，从各自为政到彼此竞合。在这样一个协同演化的过程中，目标导向力、利益博弈力等是其重要动力。

所有的协同都涉及目标问题。目标的一致与否，影响协同达成及协同效果。共同的目标是多主体协同运营的前提条件。理想化的情况是各主体都围绕一致目标发挥优势实现协同。但现实是，很多时候，协同各方的目标不一致，导致彼此的分离和冲突。在此情况下，由于协同各方地位差异，扮演关键性角色的一方可以推动组织协同。可见，目标的一致性不是协同的必要条件，但是协同的重要变量。目标的一致性与否，直接影响了各方能形成什么样的协同机制，以及是否需要某一主体在其中扮演关键性角色。城市森林多主体协同运营的目标体现在直接目标、中级目标和终极目标三个层次上(见表3)。

表1 城市森林多主体协同运营目标

FREEMAN等在1983年提出了利益相关方广义的内涵，即利益相关方能够影响一个组织目标的实现，或者他们自身受到一个组织实现目标过程的影响。[25]城市森林的利益相关方即为运营主体。在实际进行过程中充满着运营主体彼此利益的博弈，各方利益可能是耦合的，也可能是分离的，因此可将利益在协同中的角色分为利益耦合和利益分离。利益耦合是指协同各方利益相互依赖，一方需要对方或其他各方的资源来实现目标。利益分离是指协同各方的利益彼此分立。在此境遇下，协同不可能自动形成。一种情况是，若有一个超越各利益主体的权力主体的自上而下强制力协调，可实现协同；第二种情况是，虽然相互之间利益并不一致，但利益各方若不协同，各方都不能实现自己的利益，于是通过相互沟通协调，最终形成协同关系。城市森林运营主体在城市森林的运营中有着自己的定位与分工，造成了利益偏重点的不同(见表2)，但是每个利益主体有着共同的利益目标，即城市森林运营主要侧重于改善城市生态环境和提供一定的社会效益。这为运营主体协同提供了结合点，在共同利益引导作用下，各方发挥各自所长，相互协调，推动城市森林科学发展。

表2 城市森林主要利益相关方的利益关注点等分析

5、模式要素

从城市森林多主体运营体系的动力要素可以得出，目标和利益是变量要素，目标的一致与否以及利益的分离或耦合，影响着协同的模式和协同机制的生成路径。[26]利益和目标动力要素的组合，可以形成四种关系:(1)目标冲突-利益分离，(2)目标冲突—利益耦合，(3)目标一致—利益分离，(4)目标一致—利益耦合。这四种关系区域分别对应四类运营模式: 科层制协同运营模式、公私协同运营模式、沟通性协同运营模式、战略性协同运营模式。(见图4)。

图4 城市森林多主体协同运营模式类型

表3城市森林运营模式对照表

模式类别对应关系协同路径协同例举科层制协同目标冲突-利益分离通过超越各方利益的强大力量,实现自上而下的协同。该协同常见于科层体系。如城市政府以协调甚至强制方式推动森林城市创建形成协同关系。公私协同目标冲突-利益耦合尽管双方目标冲突,但利益存在一定程度的依赖,能够通过讨价还价、相互妥协等方式达成协同。如在城市森林建设中,政府以实现生态和社会效益为目标,绿化企业则追求利润最大化。但是通过企业力量能更好实现政府目标。政府通过招标等方式实现公私协同。沟通性协同目标一致-利益分离由于不存在彼此依赖的利益联结,难以形成稳定的协同关系,一般表现为基于特定目标任务的临时性协同。如面对突发城市森林自然灾害,参与救灾的组织之间没有利益交集,但为了完成共同的救灾任务,通过临时沟通、即时协调等方式实现协同,任务结束之后协同关系即解除。战略性协同目标一致-利益耦合各方均愿意付出或交换一定的人员、信息与资源,进行长期稳定的合作。如“城市政府-城市企业-民间组织-社会公众”合力共建城市森林

每类运营模式对应协同动力要素关系、协同路径、协同例举见表3。其中科层制协同是最为低效的协同运营模式，也是现在还在使用，迫切需要改变的模式；最为高效协同运营模式是战略性协同运营模式，是应积极构建运营模式，应努力从目标、利益的结合中建设这种高效协同模式。

6、机制要素

机制作为系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理及内在的、本质的工作方式。它的形成，就会内在地作用于组织系统自身，影响并支配组织系统的发展和变化。[26]城市森林多主体协同运营机制是指城市森林的相关者——城市政府、城市企业、民间组织、社会公众之间以“协同”为指向，以实现城市森林效益为目的所构建的制度化的运行作用方式、沟通参与渠道和程序方法。这种基于公共利益目标的政府主导、市场调节、社会协同、公众参与、共建共享的协作机制不同于传统“中心—边缘”结构的管控机制、市场领域的合约机制、西方政府与其他治理主体完整意义上的平等合作机制。

基于此，城市森林多主体协同运营机制可分为两个层面:第一个层面是运行机制，即为协同运营提供基础、条件、动力的机制，包括责任分担机制、有序参与机制、评价激励机制。责任分担机制对各个行为主体的权利和义务作出明确规定(见表2)，贯穿于运营的全过程，是其他机制有效运作的前提；有序参与机制为各运营主体参与城市森林运营，履行相应责任创造条件；评价激励机制通过运营绩效评价、正负向激励为城市森林运营提供不竭动力。第二个层面是保障机制，即为在运营过程中及时对价值失衡、利益诉求、矛盾冲突进行处理的机制，包括价值均衡机制、利益诉求机制、矛盾调处机制。利益均衡机制就是对城市森林多主体协同运营中分化的利益及时进行有效调节，避免、抑制，乃至化解利益关系过度失衡的机制；诉求表达机制是指当运营主体有利益诉求时能得以平等和充分的表达的机制；矛盾调处机制是保障在利益冲突各方无法自行达成妥协的情况下，能够进行矛盾调处，借此终止矛盾的机制。

7、信息集成平台要素

信息分散影响城市森林协同运营的效率。在当前信息化环境下,运营主体间的联系与互动则主要通过信息流动以及信息资源配置来实现的。因此需积极建设城市森林多主体协同运营信息平台，保证运营主体共享一致的信息环境。这是当前全球全民全媒体时代城市森林运营从分散走向协同的必然要求；是实现对城市森林运营有序、高效、交互、实时、立体化管理的必然要求；是运营主体便捷地了解参与城市森林运营，实现城市森林效益的必然要求。城市森林多主体协同运营信息平台的功能主要有：提高城市森林问题的认知度；扩大城市森林政策诉求群体；形成强烈的政策舆论；扩大公众对决策的参与；做好运营主体资源的优化配置。当前网民的崛起、电子民主的发展、三网融合公共领域的形成、信息技术的进步为城市森林多主体协同运营提供了群众基础、政治条件、活动领地、技术支持。因此应积极进行城市森林多主体协同运营信息集成平台功能需求分析，做好平台的设计与实现。

(二)关系作用分析

以上要素共同构成了一个有机的整体,表现在:环境要素为城市森林多主体协同运营体系提供了前提和促进；客体要素是城市森林运营的基础，一切其他要素都要以此为基础进行构建及发挥作用；主体要素是城市森林运营最能动的要素，其能动作用发挥程度如何直接决定城市森林运营的绩效；动力要素是城市森林运营主体从分散活动到协同发展的核心要素，其决定城市森林运营主体间的协同度，进而促进运营利益的耦合、运营目标的一致，实现协同效应；模式要素对城市森林的运营起着决定性作用，选用低效或者高效模式决定着运营目标的实现；机制要素对城市森林运营起着重要保障作用，保障着城市森林运营的正确方向以及矛盾的调处，是城市森林运营体系建设的重要一环；信息集成平台要素为城市森林高效运营提供支撑作用，没有信息共享难有高效协同。同时,城市森林多主体协同运营体系各要素又是相互影响和制约的。每一要素系统能否正常运转都会对其他要素产生不利的影响,如没有动力要素的作用将运营多主体要素连在一起，就会是分散的碎片化的运营模式，运营机制建设和信息平台建设也就没有意义，就不能实现预期的运营目标。

四、结论

综上所述，由于林业是生态文明建设的关键领域，城市的生态文明建设需要科学高效运营城市森林。传统的以政府运营为主，市场、非营利组织和社会公众参与不足的城市森林运营体系难以适应当下城市生态文明建设的需要，迫切需要建构多主体运营体系。当超越一个以上的主体活跃在城市森林运营领域时，就会产生协同的需求，协同是城市森林的多主体参与下的必然选择。因此应构建城市森林多主体协同运营体系。问题是，协同并不必然发生。探索其内涵与外延，构建其体系，分析影响协同能否发生以及发生何种协同性关系的因素成为必需。在这其中城市森林多主体协同运营的内在逻辑是城市森林运营主体适应当前运营环境，紧紧围绕运营客体，通过以运营目标和运营利益为核心的运营动力产生协同进化，同时通过运营模式塑造、运营机制构建、运营信息平台集成建设安排，使城市森林的运营要素实现协同，达到城市森林的运营目标，实现城市森林的善治。一般而言，环境、目标、利益越强，模式、机制、平台作用程度越高，运营主体彼此间及与运营客体的联结就越紧密，各自为政的机会就越低，协同的效率就越高，协同的绩效就越大。就此而言，综合应用多种系统科学方法、构建模型、评价指标等更加全面地揭示城市森林多主体协同运营的演化过程,并在此基础上探索城市森林多主体运营体系中的协同效应、影响机理将是城市森林多主体协同运营体系研究需要进一步拓展的方向。

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