税收立法权回归的路径选择与发展前瞻

易有禄

〔摘要〕 以国务院主导税收立法权的行使为背景的税收立法权的回归问题导源于国家立法机关的税收立法授权。因授权决定的不规范及对授权立法缺乏有效监督，以致税收授权立法产生诸多弊端。直接废止相关立法授权决定是实现税收立法权回归的最合理且可行的路径。回归后的税收立法权的良性运行有三个前瞻性问题有待解决，首先是税收法定原则的入宪问题；其次是法律保留和授权立法的关系问题；最后是税收立法权回归后的运行问题。因此，加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设成为当务之急。

〔关键词〕 税收立法权；税收法定原则；立法机关；授权立法；法律保留

〔中图分类号〕DF01 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）04-0071-04

十二届全国人大一次会议期间，赵冬玲等32位全国人大代表联名向大会提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》。此举再度引发税收立法权回归问题的热议，也得到了全国人大常委会法制工作委员会的积极回应。税收立法权的回归问题，在我国实际上是以国务院主导税收立法权的行使为背景的，即按照税收法定原则本应由全国人大及其常委会行使的税收立法权，却经全国人大及其常委会的授权，主要由国务院在行使。由于授权本身和国务院依授权进行的税收立法存在的问题和弊端日益凸显，故而提出税收立法权回归的问题。可见，所谓“税收立法权的回归”，也就是要改变国务院长期主导税收立法权行使的现状，实现税收立法权向全国人大及其常委会的回归。普遍认为，税收立法权回归全国人大及其常委会的时机与条件已经成熟，问题的关键是如何实现回归，以及如何保障回归之后的税收立法权的良性运行。鉴于此，本文拟在分析我国税收立法权行使现状的基础上，对税收立法权回归的路径和相关的前瞻性问题的解决做些探讨。

一、税收立法权行使的现状分析

国务院主导税收立法权行使的现状从现行有效税种的立法情况中可见一斑。具体而言，在现行有效的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税三个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的，其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定。各实体税法的实施细则则主要由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定。这就使得行政法规和部门规章成了我国税收法律渊源的主体，以致我国的税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局。此种格局的形成和改革开放初期全国人大及其常委会的两次立法授权有着直接的关联。

第一次是1984 年9月18日，第六届全国人大常委会第七次会议通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，该《决定》授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人大常委会审议。第二次是 1985 年4月10日，第六届全国人大第三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

上述两次立法授权，第一次授权是专门的税收立法授权，第二次授权虽非专门针对税收立法，但很显然是包含税收立法在内的。全国人大及其常委会之所以将本应由它们行使的税收立法权授权国务院行使，主要是考虑到改革开放初期我国法制极不健全，对建立现代税制仍处于探索阶段，由全国人大及其常委会来制定各项税收法律，不仅受立法能力和条件的限制，而且须经历漫长的立法程序，为满足包括税制改革在内的经济改革对税收法律制度的迫切需要，有必要先由国务院制定相应行政法规并颁布实施，待条件成熟时再由全国人大或全国人大常委会制定相应法律。由此可见，全国人大及其常委会对国务院的税收立法授权，在当时特定的历史情境下，实属迫不得已之举，也可以说是一种“权宜之策”。

①例如：2007年5月30日和2008年4月23日财政部和国家税务总局两次调整证券（股票）交易印花税税率，2011年1月27日和2011年1月28日上海市和重庆市人民政府分别公布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，2011年11月16日财政部和国家税务总局联合下发《营业税改征增值税试点方案》，以及2013年5月24日财政部和国家税务总局联合下发《交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点实施办法》等，均是在国务院批准或同意的情况下进行的。

由于授权决定本身既缺乏明确的授权事项范围，又无明确的行使授权的时间限制，从而使得国务院获得了非常宽泛的税收立法权。〔1〕据此，自1980年代中期至今，国务院以“暂行条例”的形式出台了一系列税收行政法规，原本是“权宜之策”的税收授权立法亦因此而成为我国税收立法的常态（见附表）。附表统计的我国现行有效的17个税种的立法情况表明，在我国现行有效的18个税种中，只有个人所得税一个税种是从开始就由全国人大制定的《个人所得税法》规定的，其余的17个税种起初均是由国务院制定的税收“暂行条例”规定的；而且在后者当中，除《企业所得税暂行条例》在暂行14年之后和《车船税暂行条例》在暂行5年之后分别由全国人大和全国人大常委会制定了相应的法律外，其他税收行政法规迄今仍处于“暂行”之中，暂行时间最长者已达28年之久。此外，国务院还多次将税收立法权转授给财政部或国家税务总局、甚至地方政府。①这不仅背离了授权立法权不得转授的基本原理，也违反了《立法法》关于授权立法权不得转授的规定。

二、税收立法权回归的路径选择

由于立法授权决定本身存在的上述问题，加上对国务院的税收授权立法缺乏有效的监督，从而使得税收授权立法在实践中产生诸多弊端，其具体表现主要有：（1）违背了税收法定原则，侵蚀了国家立法机关的税收立法权，不利于约束政府征税权力和维护纳税人权利；（2）造成了严重的法律冲突现象，损害了税制的统一，不利于税法的遵从与执行；（3）冲击了立法民主原则，降低了税法的权威性和正当性，加大了税法社会化的难度；（4）诱发了行政权力的恶性膨胀，导致了部门利益的制度化，延缓了税收法治化进程。因此，有必要通过适当的路径改变国务院主导税收立法权行使的现状，实现税收立法权向全国人大及其常委会的回归。

对于如何实现税收立法权的回归，有学者提出了两条可供选择的实现道路：一是直接废止的方式，即仿照2009年6月《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》的形式，择机废止1985 年4月10日第六届全国人大第三次会议通过的《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》；二是间接废止的方式，即不明确废止1985年的立法授权决定，而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式，间接收回过去的授权。〔2〕虽然在他们看来，两条道路之间在实际操作上并不是非此即彼的关系，而是应该结合起来考虑，但言下之意似乎是应当先采取间接收回以往授权的方式，待条件成熟时再明确废止1985年的立法授权决定。而在笔者看来，直接废止的方式才是实现我国税收立法权回归的最合理亦可行的方式。这主要是基于以下三方面的考虑：

第一，不废止1985年的立法授权决定就无法从根本上实现税收立法权的回归。如前文所述，国务院主导税收立法权及我国“以行政立法为主、人大立法为辅”的税收立法体系的形成与全国人大及其常委会的两次立法授权有着直接的关联。可以说，1984年全国人大常委会和1985年全国人大对国务院的立法授权实际上是形成此种格局的根源所在。虽然1984年的税收立法授权决定已被2009年6月27日第十一届全国人大常委会第九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》废止，但适用范围更为广泛的1985年的立法授权决定仍然有效。很显然，一方面全国人大及其常委会要收回税收立法权，另一方面又继续维持该授权决定的效力，二者本身就是矛盾的。虽然在实践中全国人大及其常委会可以通过将现行的税收暂行条例上升为法律的方式来淡化税收立法授权，但只要原立法授权决定不被废止，国务院就仍然可以其为依据行使包含“设税权”在内的税收立法权，这和全国人大及其常委会收回税收立法权的初衷与目的显然是相违背的，也必将导致税收立法权无法从根本上实现回归。

第二，1985年的立法授权决定和《立法法》的相关规定构成直接抵触，早已丧失其合法性基础。根据2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》第8条和第9条的规定，有关税收基本制度的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院先制定行政法规。但《立法法》第10条同时规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”此外，从《立法法》第11条的规定中可以推导出立法授权决定应该是有期限限制的。而反观全国人大1985年的立法授权决定，不难发现该授权决定的目的、范围和期限均不明确，属于典型的“空白立法授权”。该立法授权决定和《立法法》第10条的抵触是显而易见的。根据法的效力理论，随着《立法法》于2000年7月1日的生效实施，全国人大1985年的立法授权决定就应该是“当然无效”了。但从此后13年的国务院税收立法实践看，仍然是在延续该空白立法授权决定的效力。由此也更加显现出明确废止该立法授权决定的必要性和紧迫性。

第三，1985年的立法授权决定废止后的税收授权立法问题可通过新的授权来解决。废止全国人大1985年作出的立法授权决定并不意味着全国人大及常委会今后不能再对国务院进行新的税收授权立法，更不能由此得出国务院不能行使税收立法权（广义）的结论。废止1985年的立法授权决定并经此收回税收立法权的目的是要改变国务院主导税收立法权行使的现状和在我国建立“以税收法律为主、税收行政法规为辅”的税收法律体系。因此，1985年的立法授权决定废止后，应当按照税收法定原则的要求处理好法律保留与税收授权立法二者之间的关系。就短期而言，单个试点税种的设定仍然可以授权国务院制定暂行条例予以规定，但应遵循“一事一授权”原则且明确授权的目的、范围及期限等。而从长远考虑，设税权应该是绝对法律保留事项，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来行使，国务院不得行使，立法机关也不能授权国务院行使。此外，对于现行有效的税收暂行条例，全国人大或全国人大常委会应当按照轻重缓急的原则逐步将其上升为法律。在此之前，这些税收暂行条例的效力应予维持，国务院若对其进行修改，应当坚持只能减税不能加税的原则。〔3〕

三、税收立法权回归的发展前瞻

不容忽视的是，税收立法权回归全国人大及其常委会是一项影响深远而又关涉方方面面的综合性工程，并非可以一蹴而就。因此，废止以往的税收立法授权决定还仅仅是解决该问题的第一步。要切实巩固全国人大及其常委会收回税收立法权的成果，真正实现税收立法权的回归，并保障税收立法权的良性运行，至少还有以下三方面的前瞻性问题有待解决。

首先是税收法定原则的入宪问题。根据学者对111个国家的宪法文本的考察，在这些宪法中，包含明确的税收法定原则条款的有85个，占比77%。〔4〕然而，反观我国现行宪法，却既未对财政税收制度作出专门规定，也未对税收立法权作出专门规定，只是在第56条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，虽然从中能够推导出公民纳税的义务要依照法律产生和履行，但很显然，其基本定位是明确公民依法纳税的义务，而并非从保障公民基本权利出发限制征税权。可见，说该规定“隐含或揭示了税收法定原则的意旨”是难以成立的，更不用说“全面体现税收法定原则的精神”了。对于我国现行宪法是否确立了税收法定原则，国内学界存在肯定和否定两种不同的观点，相关讨论参见刘剑文、熊伟 《税法基础理论》，北京大学出版社，2004年，106-109页；张守文 《财税法疏议》，北京大学出版社，2005年，50-51页；杨小强 《税法总论》，湖南人民出版社，2002年，107页；李刚、周俊琪 《从法解释的角度看我国〈宪法〉第五十六条与税收法定主义》，载《税务研究》2006年第9期，等。由于税收法定原则是税收立法权回归的理论基础和逻辑前提，其在宪法中的确立，不仅关涉国家征税权的配置，还关乎国家征税权的合宪性控制和公民基本权利的保障。而且，把税收法定原则写入宪法，该原则的有关规定将取得宪法规范的地位和效力，从而更有利于实现其各项机能，也更有利于保持其稳定性。〔5〕也唯有如此，才能使之成为指导一切税收立法、执法及司法活动的基本准则和出发点。因此，在废止以往的税收立法授权决定之后，全国人大应当选择恰当时机修改我国现行宪法，对税收法定原则进行全面准确的规定。关于税收法定原则如何入宪的相关讨论，参见王士如 《中国税收立法的宪政思考——从税收法定主义谈起》，载《政法论坛》2009年第1期。

其次是法律保留和授权立法的关系问题。法律保留是税收法定原则的基本内核，其实质是要确保立法机关对征税立法权的控制，并由此来制约政府的征税执行权。在传统的税收法定原则之下，税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式，立法机关是税收立法权的唯一享有者。此种意义上的法律保留可称之为“绝对法律保留”。进入20世纪后，随着授权立法的迅速发展，政府基于授权法也可以制定税法规范，从而使得传统税收法定原则之下的“绝对法律保留”出现了向“相对法律保留”转变的发展趋势。然而，即便如此，立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权，也就是说政府虽然可以根据授权法行使部分税收立法权，但无权就基本税收事项立法，而且必须遵守对一般授权立法的限制——在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。因为税收关涉公民的财产和自由等基本人权，必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位，以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。就以往税收立法授权决定废止之后的我国税收立法而言，由于仍有部分税种仍处于试行阶段，需要通过实践积累经验，全国人大及其常委会税收立法专业能力的加强也需要假以时日。因此，上文提出就单个试点税种在短期内可以授权国务院制定暂行条例，实属权宜之计。而就长远而言，则应当按照税收法定原则的要求处理法律保留和授权立法的关系：将税种设置、税率确定、课税要件等基本税收事项作为绝对法律保留事项，只能由全国人大及其常委会以法律规定之，基本税收事项之外的有关税收事项可以授权国务院以行政法规予以规定；而且，必须切实加强对于新的税收授权立法的监督。

最后是税收立法权回归之后的运行问题。全国人大及其常委会收回税收立法权之后，要保障国家税收立法权的良性运行，加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设便成为当务之急。在具体措施上就是要调整代表和委员的组成结构，确保全国人大代表和全国人大常委会组成人员中有一定数量的具有税收专业知识背景的代表与委员，增加全国人大的财经委员会和法律委员会及全国人大常委会的预算工作委员会和法制工作委员会的专业人员编制，为全国人大及其常委会税收立法能力的提高提供人员和组织保证。惟有如此，方能取得全国人大及其常委会收回税收立法权的实际成效，尤其是保证全国人大及其常委会在税收法案起草中的主导地位。否则，未来的税收立法将因全国人大及其常委会的立法能力不足，而仍由国务院及其相关主管部门通过控制税收法案的起草继续其中发挥主导作用。当然，鉴于税收立法具有专业性和技术性较强的特点，因此，在客观上也要求在全国人大及其常委会发挥主导作用的前提下，充分吸纳财政部、国家发改委、国家税务总局等相关行政部门的专业人士以及相关领域的专家学者参与税收法案的起草工作，以充分发挥各相关方面的资源优势，提高立法的科学性和专业性。参见刘剑文、耿颖 《全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻》，载《东方早报》2013年3月19日。除采取有效措施加强全国人大及其常委会的税收立法能力外，国家税收立法权的良性运行还对税收立法的过程和结果提出了更高要求。就前者而言，要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主立法的原则，通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意，真正体现税收立法过程的公民广泛参与性，以此来弥补代议制民主下民选立法代表在反映民意方面不够充分之缺陷，减少利益集团活动对税收立法过程的消极影响，增强税收法律的正当性与可接受性。就后者来说，一方面它要求全国人大及其常委会制定的税收法律规范应当做到结构完整、内容明确，避免产生歧义，排除征税主体确定课税要素的自由裁量权，增强税收法律规范的可预测性。另一方面，它还要求全国人大及其常委会在制定税收法律时应当遵循公平原则，在征税规模的确定上，既要保证国家税收与国民收入同步增长，又要保证国家税收的增加不妨碍经济社会的发展；在纳税义务的设置上，既要坚持税法面前人人平等原则，对任何社会组织和公民个人一视同仁，排除对不同社会组织或公民个人实行差别待遇，又要根据纳税人负担能力的不同，合理确定税目、税率及征税对象、减免税范围，真正实现税收的横向公平与纵向公平。〔6〕

〔参考文献〕

〔1〕刘莘，王凌光.税收法定与立法保留〔J〕.国家行政学院学报，2008，（6）.

〔2〕〔3〕刘剑文，耿颖.全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻〔N〕.东方早报，2013-03-19.

〔4〕翟继光.税收法定原则比较研究〔J〕.杭州师范学院学报，2005，（2）.

〔5〕陈驰，康宇杰.国家认同的宪法学解读〔J〕.四川师范大学学报（社会科学版），2014，（3）.

〔6〕刘剑文.财税法专题研究〔M〕.北京大学出版社，2007.198.

（责任编辑：何进平）

其次是法律保留和授权立法的关系问题。法律保留是税收法定原则的基本内核，其实质是要确保立法机关对征税立法权的控制，并由此来制约政府的征税执行权。在传统的税收法定原则之下，税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式，立法机关是税收立法权的唯一享有者。此种意义上的法律保留可称之为“绝对法律保留”。进入20世纪后，随着授权立法的迅速发展，政府基于授权法也可以制定税法规范，从而使得传统税收法定原则之下的“绝对法律保留”出现了向“相对法律保留”转变的发展趋势。然而，即便如此，立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权，也就是说政府虽然可以根据授权法行使部分税收立法权，但无权就基本税收事项立法，而且必须遵守对一般授权立法的限制——在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。因为税收关涉公民的财产和自由等基本人权，必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位，以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。就以往税收立法授权决定废止之后的我国税收立法而言，由于仍有部分税种仍处于试行阶段，需要通过实践积累经验，全国人大及其常委会税收立法专业能力的加强也需要假以时日。因此，上文提出就单个试点税种在短期内可以授权国务院制定暂行条例，实属权宜之计。而就长远而言，则应当按照税收法定原则的要求处理法律保留和授权立法的关系：将税种设置、税率确定、课税要件等基本税收事项作为绝对法律保留事项，只能由全国人大及其常委会以法律规定之，基本税收事项之外的有关税收事项可以授权国务院以行政法规予以规定；而且，必须切实加强对于新的税收授权立法的监督。

最后是税收立法权回归之后的运行问题。全国人大及其常委会收回税收立法权之后，要保障国家税收立法权的良性运行，加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设便成为当务之急。在具体措施上就是要调整代表和委员的组成结构，确保全国人大代表和全国人大常委会组成人员中有一定数量的具有税收专业知识背景的代表与委员，增加全国人大的财经委员会和法律委员会及全国人大常委会的预算工作委员会和法制工作委员会的专业人员编制，为全国人大及其常委会税收立法能力的提高提供人员和组织保证。惟有如此，方能取得全国人大及其常委会收回税收立法权的实际成效，尤其是保证全国人大及其常委会在税收法案起草中的主导地位。否则，未来的税收立法将因全国人大及其常委会的立法能力不足，而仍由国务院及其相关主管部门通过控制税收法案的起草继续其中发挥主导作用。当然，鉴于税收立法具有专业性和技术性较强的特点，因此，在客观上也要求在全国人大及其常委会发挥主导作用的前提下，充分吸纳财政部、国家发改委、国家税务总局等相关行政部门的专业人士以及相关领域的专家学者参与税收法案的起草工作，以充分发挥各相关方面的资源优势，提高立法的科学性和专业性。参见刘剑文、耿颖 《全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻》，载《东方早报》2013年3月19日。除采取有效措施加强全国人大及其常委会的税收立法能力外，国家税收立法权的良性运行还对税收立法的过程和结果提出了更高要求。就前者而言，要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主立法的原则，通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意，真正体现税收立法过程的公民广泛参与性，以此来弥补代议制民主下民选立法代表在反映民意方面不够充分之缺陷，减少利益集团活动对税收立法过程的消极影响，增强税收法律的正当性与可接受性。就后者来说，一方面它要求全国人大及其常委会制定的税收法律规范应当做到结构完整、内容明确，避免产生歧义，排除征税主体确定课税要素的自由裁量权，增强税收法律规范的可预测性。另一方面，它还要求全国人大及其常委会在制定税收法律时应当遵循公平原则，在征税规模的确定上，既要保证国家税收与国民收入同步增长，又要保证国家税收的增加不妨碍经济社会的发展；在纳税义务的设置上，既要坚持税法面前人人平等原则，对任何社会组织和公民个人一视同仁，排除对不同社会组织或公民个人实行差别待遇，又要根据纳税人负担能力的不同，合理确定税目、税率及征税对象、减免税范围，真正实现税收的横向公平与纵向公平。〔6〕

〔参考文献〕

〔1〕刘莘，王凌光.税收法定与立法保留〔J〕.国家行政学院学报，2008，（6）.

〔2〕〔3〕刘剑文，耿颖.全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻〔N〕.东方早报，2013-03-19.

〔4〕翟继光.税收法定原则比较研究〔J〕.杭州师范学院学报，2005，（2）.

〔5〕陈驰，康宇杰.国家认同的宪法学解读〔J〕.四川师范大学学报（社会科学版），2014，（3）.

〔6〕刘剑文.财税法专题研究〔M〕.北京大学出版社，2007.198.

（责任编辑：何进平）

其次是法律保留和授权立法的关系问题。法律保留是税收法定原则的基本内核，其实质是要确保立法机关对征税立法权的控制，并由此来制约政府的征税执行权。在传统的税收法定原则之下，税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式，立法机关是税收立法权的唯一享有者。此种意义上的法律保留可称之为“绝对法律保留”。进入20世纪后，随着授权立法的迅速发展，政府基于授权法也可以制定税法规范，从而使得传统税收法定原则之下的“绝对法律保留”出现了向“相对法律保留”转变的发展趋势。然而，即便如此，立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权，也就是说政府虽然可以根据授权法行使部分税收立法权，但无权就基本税收事项立法，而且必须遵守对一般授权立法的限制——在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。因为税收关涉公民的财产和自由等基本人权，必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位，以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。就以往税收立法授权决定废止之后的我国税收立法而言，由于仍有部分税种仍处于试行阶段，需要通过实践积累经验，全国人大及其常委会税收立法专业能力的加强也需要假以时日。因此，上文提出就单个试点税种在短期内可以授权国务院制定暂行条例，实属权宜之计。而就长远而言，则应当按照税收法定原则的要求处理法律保留和授权立法的关系：将税种设置、税率确定、课税要件等基本税收事项作为绝对法律保留事项，只能由全国人大及其常委会以法律规定之，基本税收事项之外的有关税收事项可以授权国务院以行政法规予以规定；而且，必须切实加强对于新的税收授权立法的监督。

最后是税收立法权回归之后的运行问题。全国人大及其常委会收回税收立法权之后，要保障国家税收立法权的良性运行，加强全国人大及其常委会的税收立法能力建设便成为当务之急。在具体措施上就是要调整代表和委员的组成结构，确保全国人大代表和全国人大常委会组成人员中有一定数量的具有税收专业知识背景的代表与委员，增加全国人大的财经委员会和法律委员会及全国人大常委会的预算工作委员会和法制工作委员会的专业人员编制，为全国人大及其常委会税收立法能力的提高提供人员和组织保证。惟有如此，方能取得全国人大及其常委会收回税收立法权的实际成效，尤其是保证全国人大及其常委会在税收法案起草中的主导地位。否则，未来的税收立法将因全国人大及其常委会的立法能力不足，而仍由国务院及其相关主管部门通过控制税收法案的起草继续其中发挥主导作用。当然，鉴于税收立法具有专业性和技术性较强的特点，因此，在客观上也要求在全国人大及其常委会发挥主导作用的前提下，充分吸纳财政部、国家发改委、国家税务总局等相关行政部门的专业人士以及相关领域的专家学者参与税收法案的起草工作，以充分发挥各相关方面的资源优势，提高立法的科学性和专业性。参见刘剑文、耿颖 《全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻》，载《东方早报》2013年3月19日。除采取有效措施加强全国人大及其常委会的税收立法能力外，国家税收立法权的良性运行还对税收立法的过程和结果提出了更高要求。就前者而言，要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主立法的原则，通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意，真正体现税收立法过程的公民广泛参与性，以此来弥补代议制民主下民选立法代表在反映民意方面不够充分之缺陷，减少利益集团活动对税收立法过程的消极影响，增强税收法律的正当性与可接受性。就后者来说，一方面它要求全国人大及其常委会制定的税收法律规范应当做到结构完整、内容明确，避免产生歧义，排除征税主体确定课税要素的自由裁量权，增强税收法律规范的可预测性。另一方面，它还要求全国人大及其常委会在制定税收法律时应当遵循公平原则，在征税规模的确定上，既要保证国家税收与国民收入同步增长，又要保证国家税收的增加不妨碍经济社会的发展；在纳税义务的设置上，既要坚持税法面前人人平等原则，对任何社会组织和公民个人一视同仁，排除对不同社会组织或公民个人实行差别待遇，又要根据纳税人负担能力的不同，合理确定税目、税率及征税对象、减免税范围，真正实现税收的横向公平与纵向公平。〔6〕

〔参考文献〕

〔1〕刘莘，王凌光.税收法定与立法保留〔J〕.国家行政学院学报，2008，（6）.

〔2〕〔3〕刘剑文，耿颖.全国人大收回税收立法授权的进路与前瞻〔N〕.东方早报，2013-03-19.

〔4〕翟继光.税收法定原则比较研究〔J〕.杭州师范学院学报，2005，（2）.

〔5〕陈驰，康宇杰.国家认同的宪法学解读〔J〕.四川师范大学学报（社会科学版），2014，（3）.

〔6〕刘剑文.财税法专题研究〔M〕.北京大学出版社，2007.198.

（责任编辑：何进平）