改革开放以来我国成人高等教育政策价值取向及执行效度分析

王 鹏，黄鸿鸿

(1.福建农林大学 文法学院，福建 福州 350002;2.闽江学院成人教育学院，福建 福州 350108)

“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”［1］改革开放30多年以来，我国政府与领导人通过不断的努力在不同阶段制定出不同的成人高等教育政策，提倡及实施了前所未有的成人高等教育，为成人高等教育的发展奠定了基石。文章通过对成人高等教育政策进行价值分析来总结政策目标发展变化的历史脉络，探讨政策价值取向的定位，掌握政策的精神实质，从而确保成人高等教育和谐、健康及可持续发展。由于“影响教育政策价值选择的决定因素是教育政策问题和教育政策价值观”［2］，笔者将从改革开放30多年来成人高等教育所出现的政策问题和传递的价值观两个维度，来分析改革开放成人高等教育政策价值取向的变迁。

一、改革开放以来我国成人高等教育政策价值取向历史回顾

改革开放30多年来，我国成人高等教育在不同时期颁布了多种政策与法规，但主要以1987年国务院批转原国家教委《关于改革与发展成人教育的决定》和2002年十六大提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”，“构建终身教育体系”为标志，30多年来成人高等教育经历了“恢复调整、改革开放、深化提升”三个主要阶段。［3］通过对三个阶段成人高等教育政策文本的收集与整理，不难发现政策文本中包含有国家领导人关于成人高等教育相关的讲话、国家立法机关所制订的法律与法规、执政党制订的相关方针政策，还有教育行政机关制订的相关行政规章和其他规范性文件。由于教育过程中主体与客体自身的需要，从而在不同时期、不同形势下对成人高等教育政策有不同的价值追求，因此就形成了不同政策价值取向，但总体上呈现出与时俱进的时代特色。

(一)恢复调整阶段:以政治诉求为目标的成人高等教育政策价值取向

“文化大革命”时期(1966－1976年)，高度教育甚至演变成阶级斗争的工具，此时教育目的集中体现在“四人帮”提出的“宁要有社会主义觉悟的劳动者，也不要有文化的资产阶级精神贵族”主张之中。正如英国学者罗伯逊(P·J·Robertson)和沃尔特曼(J·C·Waltman)所指出的:“当政策被剥离其诞生的体制结构与政治文化环境时，即使它按原样采用，它也会产生令人惊讶的事与愿违的结果”。十一届三中全会提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义建设上来”。集中于政治、经济和思想上的拨乱反正的核心诉求，政府和党竭尽全力对我国成人高等教育所出现的一系列问题做出分析及研究，并制订及完善了相关教育政策。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，作出了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的论断，从而要求教育必须能够为社会主义经济建设培养拥有社会主义信仰的大规模人才。这一时期的成人高等教育对象主要有干部、职工与农民等成人群体，教育内容涵盖了政治、经济、文化、农业等多方面，教育政策目标散发着拨乱反正的使命感与紧迫感。在《中共中央关于教育体制改革的决定》中更加鲜明的展现出政府与党对教育发展的忧患及期待，明确提出“今后事情成败的一个重要关键在于人才”，人才培养与政府的拨乱反正、进行“现代化建设新的长征”的伟大事业息息相关。因此，拨乱反正切已成为全民教育。正如雅斯贝尔斯所指出“所有的政治只要它不是一时的统治手段，而是对基础的巩固和延续的话，那它必然是全民的教育”［4］。这一时期由于教育政策权力高度集中，政策利益高度统一，拨乱反正的政治诉求逐渐成为此时成人高等教育政策价值核心追求。

(二)改革发展阶段:以服务经济建设为目标的成人高等教育政策价值取向

自1987年十三大所提出的现在我国的主要矛盾是指“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾”，树立了“促进经济的发展，离不开高素质劳动者;高素质劳动者的培养，离不开教育”的政策思想，并坚持要“加强对劳动者的职业教育和在职继续教育，努力建设一支素质优良、纪律严明的劳动大军”。1993年中共中央国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)中明确提出“教育必须为社会主义现代化服务，必须与生产劳动相结合，自觉地服从与服务于经济建设这个中心”。从《纲要》中提出的“教育必须为社会主义现代化建设服务”此话中可以清晰透露出经济建设已成为各项教育(包括成人高等教育)首要的政策价值取向。在此阶段，成人高等教育政策以服务经济建设为主要目标，并且形成了以“短期智力投资论”、“职业资格证书论”及“市场经济论”为特色的价值观。

第一，成人高等教育演变成一种周期短、见效快的智力投资形式。1987年国务院《关于改革和发展成人教育的决定》首次对成人教育的地位、作用和任务等做出了明确的指示，在《决定》中提出成人教育是社会经济发展和科学技术进步的必要条件，并且认为“发展成人教育，是一种周期短、见效快的智力开发”。1993年国务院办公厅转发了国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育意见的通知》中特别强调成人高等教育“担负着直接有效地为社会主义建设服务，促进生产力发展的巨大任务与重要职责”。第二，成人高等教育发展中出现了职业资格证书论。1998年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》再次强调发展成人教育与职业教育重要性，必须培养大批高素质劳动者和初中级人才。同时，要求成人高等教育以岗位培训和继续教育为重点，建立职业资格证书制度。第三，成人高等教育发展中出现了市场经济中的产业主要价值论。1992年中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》中指出教育事业是“加快发展第三产业的重点”领域。因此，成人高等教育价值观中形成了一种极端的认识:教育即产业，教育即经济。

(三)深化提升阶段:以促进人全面发展为目标的成人高等教育政策价值取向

2002年，十六大中明确提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”作为全面建设小康社会的重要目标，并强调成人高等教育是构建终身教育体系和建设学习型社会的重要支撑，同时也是社会文明的重要标志。2007年国务院批转的《国家教育事业发展十一五规划纲要》提出，要实施成人继续教育和再就业培训工程，还要改革成人教育的办学模式，大力发展多样化的继续教育和社区教育，进而制订了相关教育政策，如建设灵活、开放、快捷的全民学习、终身学习平台，提倡自主学习，形成学习多元化等等。2007年十七大把教育纳入社会事业范畴，成为改善民生的重要工具，并提倡要发展好继续教育与远程教育，追求建成全民学习、终身学习的学习型社会为目标，有利于办成人民满意的教育。因此，成人高等教育政策逐渐拥有了更具深远意义的价值取向，即通过全面开发人力资源，实现人的全面和谐发展。《世界全民教育宣言》的第一条明确指出:“满足基本学习需要”。即“每一个人——儿童、青年和成人——都应该能获得皆在满足其基本学习需要的受教育机会”［5］。

二、我国成人高等教育政策执行效度不高的原因分析

改革开放至今，党和政府相继制订了很多有关成人高等教育的政策与法规，加速了成人高等教育恢复调整、改革发展和深化提升，有利于社会与教育公平、成人在就业、人才培养等问题发挥巨大作用。然而，由于各种原因的限制，导致政策在贯彻执行中效力不高，更难以发挥其全部功能。笔者认为这些限制因素主要体现在以下几个方面。

(一)成人高等教育政策执行效力不足

效力不足已成为我国成人高等教育政策执行效度不高的重要因素，其自身的不足必然影响成人高等教育政策有效执行。首先，成人高等教育政策缺乏完备性。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》中提出:“加快发展继续教育，更新继续教育观念，加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设”。这种仅仅具有口号性与宣言性的规定难以明确指出政府自身的具体职责，更没有给出教育投入的量化指标，依然没有明确建立监督及奖惩机制，导致如此规定不经意间只能体现出一纸空文，往往执行结果都是以某种会议或活动形式来传承如此规定。其次，成人高等教育政策缺乏科学性。很显然成人高等教育在整个高等教育体系中一直处于比较低微位置，难以比拟普通高校的正统之位，在一定程度上一直处于被忽视的边缘，以至于成人高等教育发展中往往出现偏颇与扭曲。由于政策制订者缺少必要的考察调研和教育知识，就更加容易使成人高等教育政策陷入误区，且科学性严重不足，自然其执行效度难以令人满意。

(二)成人高等教育政策执行监督不足

众所周知，对成人高等教育政策采用有效的监督机制是决定成人高等教育政策执行效度的关键所在。然而，改革开放至今，我国制订的相关教育政策都缺乏实质性的监督问题日益凸现。首先，监督犹如“纸老虎”。我国教育政策的贯彻执行效果往往都是上交执行报告为主，或者是实施后的考察调研来代替，如此导致实施监督机构容易被“糖衣炮弹”击中，经常采取应付态度来面对就业率压力与竞争，因此，形式化已成为他们汇报情况的主旋律。其次，缺乏严明的奖惩制度。很显然各种有关成人高等教育政策的出台没有附带上严明的奖惩机制及条件，从而导致成人高等院校陷入可以实行或不实行的盲区，因为结果往往都不会被处罚所青睐，因此，对于那些固步自封、固守传统、优柔寡断的成人高校经常会出现政策中空的状态。最后，由于实质性的监督与控制不足，有些成人高等院校故意曲解教育政策本意现象，严重损害成人高等教育政策的科学性、民主性和权威性。

(三)成人高等教育政策“成人”特色不足

由于我国成人高等教育发展中很大程度上是依托普通高校资源，导致成人高等教育在培养目标上被普通高校所限制，“成人”特色严重缺失。1980年8月，教育部在《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》中规定:“高等学校举办的函授教育和夜大学，要参照全日制高等学校相关的教学计划和教学大纲进行，保证毕业生达到相当于全日制高等学校同类专业水平”。1987年2月，原国家教委在《普通高等学校函授教育暂行工作条例》中又规定:“本、专科函授毕业生必须达到高等学校同层次、同类专业毕业生相应水平”。诸如此类的规定都忽视了成人高等教育中最关键的“成人”特色，无形中逐渐成为了普通高校的“翻版”。

(四)成人高等教育政策及法律法规不足

至今我国成人高等教育的立法，尤其是全国人大及常委会最高权力机关的立法依然处于一片空白状态。很显然我国对成人高等教育的管理与监督，依然是取决于行政性的“决定”、“规定”、“纲要”、“通知”和“意见”等来管理与规范，然而，目前很多的相关规定都出现“政出多门”现象，协调性与系统性严重缺失。目前立法依然存在以下两点不足:一是立法的权威性不够;二是成人高等教育法律法规严重滞后，难以满足成人高等教育发展速度、规模，以及社会经济发展之需。因此，法律发规是成人高等教育发展的前提与保障，成人高等教育健康、协调、可持续发展必须拥有法律法规来支撑与护航。

三、提高我国成人高等教育政策执行效度的策略

从统计学分析，效度是指一次测量的有效程度，即实际能测出其所要测量的特性的程度，而要提高效度则要从多方面、多角度来实行。因此，为了提高我国成人高等教育政策的执行效度，除了必须追求成人高等教育政策的政治、经济和全面发展的价值取向，还应该考虑以下几方面因素。

(一)构建和谐的外部环境为支撑点

很显然，提高成人高等教育政策的执行效度与否，还需要构建和谐的外部环境力量来支撑与保障。首先，务必提高成人高等教育在社会上的认可度与地位，有利于争取社会各界的支持、关注和监督。要确保普通高等教育与成人高等教育不再停留于主次状态，政府必须加大对成人高等教育的经费投资力度，以培养生产、技术和管理等综合性一线高素质人才为教育目标，还应该制订多种优惠政策向成人高等教育倾斜，通过政府的高度重视来加快社会各界对成人高等教育观念的转变，从而有利于提高社会各界的重视与支持力度，进而为成人高等教育政策的执行构建和谐的外部环境。其次，务必完善政策执行的监督机制，严格规范和保障政策执行的力度。由于成人高等教育政策在制定、颁布和实施过程中都明显的影响到政策执行的效度，以至于应该建立一系列与之相适应的监督管理机制，如有效的咨询、奖惩和审查机制等。最后，务必实施各校际间、地区间的帮扶制度，减轻“马太效应”的迅速蔓延。因为成人高等教育在发展过程中一直存在不平等待遇，进而导致政策在执行效力上出现明显偏差，最终加速了“马太效应”的扩大化，因此，必须提倡在各校际间、地区间实施帮扶制度。同时，普通高等院校在背景和培养目标上与成人高等院校有着明显不同之处，更应该强化普通高校对成人院校的帮扶制度，而非拥有取而代之之念，尽量避免形成“心有余而力不足”之势。

(二)兼顾政府干预与市场介入为平衡点

改革开放初期，我国成人高等教育发展主要呈现出“计划经济”色彩，由于党和政府依据经济发展规划来进行“人才规划”，充分流露出政府对教育发展的干预性。随着我国市场经济的快速发展，然而，成人高等院校的毕业生切难以找到合适的工作、社会认可程度偏低现象日益凸现，以至于政府为了适应社会与经济和谐发展，也更好地促进成人高等教育发展与改革，政府不得不放弃以往纯粹的政府干预措施，不断提倡市场介入成人高等教育事业行列中，强调成人高等教育工学结合、校企合作的人才培养模式。然而，由于市场经济直接介入到成人高等教育领域，缺乏相应的控制和管理，导致成人高等教育逐渐演化成为市场化的产物，从而明显忽视了教育内在价值与规律。因此，为了促进成人高等教育健康有序的成长，确保各项相关教育政策执行到位，务必协调好政府干预和市场介入的紧密关系，不仅要实现政策本身的目的，而且更应该从社会出发，兼顾好社会各界的利益追求，更应该重视培养学生终身受教育理念，力求建成一种社会、政策、学校和学生等多维度之间实行生态组合的共同体发展模式。

(三)提高成人高等教育政策信度为关键点

依据统计学的角度分析，信度即测量结果的可信程度，信度高是效度高的必要不充分条件。一言以蔽之，保证成人高等教育政策的可信度是前提与基础，才能更好提高成人高等教育政策的执行效度。首先，务必保证决策的完备性与科学性。教育决策者应做好充分的调查研究前提之下，再从社会发展需要和劳动力市场变化的前瞻性出发，保障政策制订的科学性、完备性和公平性。其次，成人高等教育政策制订必须代表广大人民的根本利益。由于成人高等教育政策是一种公共政策，其本质上是社会各界利益的集中反映。因此，在制订成人高等教育政策时需要从广大人民的利益出发，坚持以人为本的核心思想，强调人民的发展与生存需要，从而获得更多人民的支持与认可。最后，实行先试验后推广举措。因为任何在理论上完美无缺的政策都难以保证在实践路上一帆风顺，实践中总会伴随着风和雨，让人难以提前预知的变化过程。所以，成人高等教育政策制订者务必提高政策的民主性、科学性和协调性基础上，积极实施试点试验，考察其可操作性，再认真推广实践。

总之，改革开放30多年来，我国成人高等教育政策核心价值追求主要经历了以政治稳定、以经济发展、以社会进步和以人的全面和谐发展的嬗变历程，总体上体现了与时俱进的特色。随着成人高等教育领域政策的权力分化、利益结构的逐渐形成，必须依然确保成人高等教育政策追求人全面核心发展的价值取向不动摇，因此，提高成人高等教育政策的执行效度是当务之急。

［1］孙绵涛.教育政策学［M］.武汉:武汉工业大学出版社，1997:10.

［2］刘复兴.教育政策的价值分析［M］.北京:教育科学出版社，2003:44.

［3］朱新均.我国成人教育发展现状与展望［J］.继续教育.2009，(3):47－50.

［4］卡尔.雅斯贝尔斯.什么是教育［M］.邹进，译.北京:生活.读书.新知三联书店，1991:53.

［5］单中惠.外国素质教育政策研究［M］.济南:山东教育出版社，2004:34.