中国农业合作社的现实困境与未来选择

吴弘毅 陈永福

(1、江西财经大学 法学院，江西 南昌 330032;2、江西科技师范大学 法学院，江西 南昌 330038)

0 引言

2007年颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》对合作社的合法地位予以了认可和保障，中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也提出了扶持农业合作社发展的要求。在国家相关法律和政策的支持下，全国各地如雨后春笋般地涌现出了各种类型的农业合作社。并且随着农村市场经济的发展和城市化进程的推进，农民出现了分化，政府组织、龙头企业、民间资本等社会力量进入合作社，在这种背景下，新一代农业合作社出现了社员异质性和合作社组织异质性的双重特点，在组织特征、运转机理等方面与传统合作社具有很大的区别，并且越来越呈现出资本化、股份化的态势。这种来自西方发达国家的农业合作社类型在刚刚起步的中国有没有生存的空间?如果有的话，其是作为企业还是作为合作社来对待?若是合作社，是坚持农业生产者所有还是以资本为导向?这些都是目前必须解决的紧迫问题。

1 农业合作社的本质:以农业生产者为导向的互助性合作组织

龙头企业等民间资本的介入使农业合作社的参与者类型存在多样化特征，不同类型的参与者提供了不同类型的生产要素，有的提供了资本、有的提供了劳动、有的提供了原材料，还有的提供了某种技术等等。根据现代企业理论，要想搞清楚这类合作社到底属于一种投资导向型企业还是一种生产者合作社的首要任务是厘清合作社的本质以及合作社的所有者是投资人还是农业生产者。现代企业理论认为企业应当是合约的组合，该合约能够将企业的所有者与原材料供应者、投资者、产品销售者、技术提供者等多种客户联结在一起［1］。企业的所有者往往负责向企业提供某种生产要素，并且按照其所提供的生产要素的数量分配所有权，所有权主要包括控制权和剩余分配权两项权利［2］。根据所有者提供生产要素的不同可以将企业分为投资者导向企业和合作社。投资者导向企业的所有者同时也是出资者，所有者按照出资比例分配所有权。然而，若所有者是其他某种类型的客户时就成为了合作社，进一步讲，若所有者同时又是劳动者就成为生产者合作社，所有者是按照其提供劳动的数量来进行剩余分配的。

我国早在20世纪20-30年代就开始探索各种农业合作社，但总的来看，那时的合作社主要是由知识分子创办的，数量不多，覆盖面较小。解放以后，为了发挥工农业产品的交换功能和农副产品的余缺调剂功能，政府组织农民成立农业生产互助合作社，起到了较好的作用，受到了农民的极大欢迎。只是由于后来国家把合作社改造成了政府组织，违背了基本的经济规律，合作组织功能才得以丧失。20世纪80年代，随着农村经济的发展以及农业产业化的不断推进，小规模的家庭经营已日益不符合社会化大市场的需要，为了解决小农户与社会化大市场的矛盾，各类农业合作组织在各地纷纷出现［3］。农民加入合作社后就可以通过合作社去购买生产资料，销售、加工、运输、贮藏农产品，还可以得到合作社有关生产经营的技术、信息服务。由此，家庭分散农户就可以改变其在市场交易中的弱势地位，减少农产品的交易费用，这是农业合作社产生的直接原因。从公共选择理论看，农业合作社应当是“市场失灵”与“政府失灵”的必然结果［4］。城乡结构的不平衡致使单个农户在市场谈判中必将处于一个弱势的地位，因此，农产品交易市场天然存在着“市场失灵”，这迫切需要政府来弥补这一天然的缺陷。然而，政府也不是万能的，其也存在“失灵”的情况。农民合作社肩负着弥补市场机制的缺陷以及补充政府职能的双重任务，也是政府与农民的众望所归。因此，从合作社产生的历史与机理来看，其应当是一种互助性的经济组织。

《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条规定:“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”从该条的规定及立法精神来看，农业合作社应该是一种互助性的经济组织。首先，从合作社形成的初始动力来源来看，该条明文规定农业合作社是建立在家庭承包经营基础上的，也就是说农业合作社的初始力量应该来源于村庄内部，并且是以农民共同的乡土文化为依托的，因此，传统农业合作社的参与主体具有相对的同质性，功能相对来说比较单一，主要是实现农产品的价格改进与成本降低。虽然该条也强调了农业生产经营服务的提供者和利用者与农业的生产者的互助性合作，但是，这类市场经营者参与合作社的目的是为合作社的社员提供相应的服务，其并不进行合作社的具体管理。其次，从合作社的组织结构及经营机制来看。由于传统农业合作社的主体是全体成员，他们是合作社的实际控制者、所有者和利益相关者，其管理机构是通过成员一人一票的民主表决方式产生的，呈现出多数人控制的显著特征，在分配机制上以惠顾额分配为导向，按照使用者受益原则或成本交易原则将合作社的剩余积累返还给全体成员。

由上可知，传统农业合作社的所有者应当是农业生产者，且其本质应当是一种互助性的合作组织，和企业存在显著的区别。企业是按照“强者牵头，弱者参与”的模式进行组建和运作的，成员中有核心成员与普通成员之分，出资较多的往往成为核心成员，其负责合作社的设立与管理，是企业的主要控制者和利益所有者，而广大的普通成员仅仅只是企业的出资者和利益分享者，并不实际参与企业的日常管理，并且还可以相对自由地退出企业。因此，企业的组成人员呈现出高度的开放性和异质性，在运行机制方面，企业实行的是资本化的产权结构，成员按其出资的比例进行各项事务的表决和分红。

2 中国农业合作社的现实困境:极易异化为以资本为导向的企业

随着城乡一体化的深入推进和农村市场经济的发展，以传统乡土文化为依托的农村超稳定结构已逐渐被打破，农民呈现出日益分化的现象，在国家的大力倡导下，龙头企业、民间资本及种养大户等社会力量相继牵头组建合作社。由于这些龙头企业、民间资本和种养大户往往是以投资者的身份进入合作社的，他们的参与动机是赚取更多的利润，而小农加入合作社的目的则是谋求农产品的价格改善。主体目标的多元化改变了传统合作社益贫性、同质性的特点，从而改变了合作社原有的组织结构，使全国各地的合作社呈现出多样性和异质性的特点［5］。经过对全国范围内合作社的研究发现，合作社的控制权往往掌握在龙头企业等民间资本手中，在分配上也呈现出明显的股份制特征，倾向于按出资比例分配而不是按惠顾量分配。从某种意义上讲，我国目前的农业合作社已不具备传统合作社的本质特征，是变异后的合作社，呈现出企业组织的多项特征。造成传统合作社出现变异的原因主要是由于合作社成员的分化以及农村市场经济的发展，在某种程度上是国家相关政策的必然结果。对于变异后的合作社，有的专家认为其能够解决当前农户“卖难”的问题，从而实现农户的“帕累托改进”，有的专家却认为这种来自西方的制度安排在中国没有成长的土壤。最让人担心的是，国家对其所持的态度也不是很明确，既没有即时出台相关的法律，也没有明确的政策导向，国家潜在的态度是先允许此类合作社发展，以后成熟后再逐步进行规范。从这种意义上看，我国当前合作社的发展存在着制度障碍，这是摆在实践中的一个现实困境。

传统合作社成员达成合作共识靠的是农村的乡土文化，而在现代合作社中，这些异质化的利益相关者能否在一起合作共事呢?龙头企业、民间资本和种养大户能够提供合作社运行发展所需的核心资本，这对于现代合作社的发展是至关重要的，小农参加合作社就要把自己享有的产权置让渡给合作社。由于农村资本存在固有的稀缺性，这些核心资本的拥有者(龙头企业等)常常会演变为合作社的所有者和经营者，从而获得较大的控制权和剩余分配权。在这一点上，Hart主张“拥有重要资本的一方应该拥有所有权”［6］。Cook也认为:“当治理规范还没有确立时，合作社极易被精英分子或首创者控制。［7］”然而，当现代合作社被龙头企业等外来力量所控制时，合作社就可能异化为基于资本联合而不是人的联合的企业形态组织，从而完全偏离传统合作社的互助合作本质。

当现代合作社按照公司制模式运行时，外来资本极易通过对核心资本的占有进行合作社的内部控制，小农只能退出合作社的日常管理，被迫将权利让渡给外来资本，合作社内部将会形成“委托——代理”的管理格局。然而，随着合作社成员的分化、异质性的增强以及合作社组织规模的扩大，合作社内容将会出现委托代理问题，并且这种委托代理问题要比其他组织更加的尖锐。因为从委托代理关系的本质来看，其应当是建立在委托人——代理人间相互信任的基础上的，并且委托人有权在特定情况下解除委托合同。然而，由于外来民间资本与小农之间天然就不可能存在信任的问题，小农让渡权力也是迫于无耐。再加上我国合作社的股权结构安排具有特殊性，合作社社员的股权不能在市场上进行自由交易，甚至社员之间的转让都存在一定的困难，合作社与资本市场缺乏必要的联系，合作社的股权结构极易出现“粘滞”与“沉淀”的现象，这势必会加剧小农与外来资本间的委托——代理问题，从而引发合作社内部的信任与合作问题［8］。

现代合作社的“委托——代理”问题会使成员的目标和行动出现差异，从而导致合作社内出现利益冲突问题。由于成员之间在生产规模、风险偏好和未来收益的期望值上均存在差异，作为一个由多人共同分享所有权的组织，合作社很难协调内部各方的利益，这必将造成合作社成员之间的紧张关系和利益冲突，增加社员的心理成本，导致合作社不能够迅速开展集体行动。在社员缺乏凝聚力的情况下，合作社内部更容易出现利益侵占问题。因为在民间资本带头创建的合作社中，民间资本与农户从本质上说仍然是不平等的，民间资本能够利用其对合作社的经营垄断权和决策权获得更多的利益，从而侵占广大中小农的利益。

3 中国农业合作社的未来选择:坚守本质与开拓创新

我国今后的农业合作社到底是按照股份合作制形态运行，还是坚持传统的互助性合作模式?在互助性合作模式中，是坚持传统的以农民生产者为导向还是以民间资本为导向?这是摆在当今的一个非常紧迫的问题，我们不能采用先试行后治理的模式，国家法律必须对农业合作社的股份化做出明确的规定。股份化的农业合作社坚持所有者主体的多元化，农民生产者与龙头企业共同分享合作社的所有权，并且以各自的出资额为基准分享控制权和剩余索取权。农民生产者与龙头企业这种异质性主体间的合作能长久吗?对此，基于团队生产的企业理论从成员合作的角度进行了阐释。根据该理论，合作社的成员中只能由一方去享有剩余索取权和控制权，成为合作社的主人，其有权监督另一方的劳动，并根据另一方的劳动情况支付相应的报酬。不能双方或多方共享合作社所有权的原因是不同类型的参与者在分享权力时会出现低效率现象，从而导致合作社很难在市场竞争条件下生存。因为无法测量团队合作中单个成员的努力和贡献，无法建立回报与努力之间的联系，从而无法在合作社内部形成激励机制，尤其是在合作社成员具有高度异质性的情景下，最终必将出现低效率的现象。历史经验也证明低估所有者异质性的影响是组织制度设计失败的重要原因之一。因此，我国的农业合作社要么转型为龙头企业控制，要么坚守生产者控制，那种多元主体的合作社注定只是一种理想。然而，我国现实中的股份合作社多呈现为资本控制型结构，这种结果既偏离了农业合作社的本质，更违背了农业合作社的基本原则，从前文分析来看，我国的农业合作社应当坚持以农民生产者为所有者的发展模式。

国内有学者认为，既然西方发达国家的农业合作社已呈现出股份化或股份合作化的态势，并且有成为国际农业合作社发展潮流的趋势，那么我国就可以借鉴这种新型发展模式［9］。诚然，从成员导向、出资结构、控制权、剩余索取权、权力的可转移性等因素来分析，发达国家的农业合作社确实呈现出按资表决、按资分配，所有者与经营者、生产者分离，利益共沾的特征，但是其并没有改变传统合作社最核心的东西，仍然是以农产品生产者为导向，农产品生产者仍然是合作社的所有者、控制者和最终的受益者。从某种程度上讲，国内对于发达国家股份化合作社的理解存在偏差，通过仔细考究，发达国家农业合作社其实并没有出现通常意义上的股份化或股份合作化。

以美国合作社为例，依据社员直接投资的类型，美国的合作社分为股份制和非股份制两大类。股份制合作社的股票分为普通股和优先股两种，其中普通股是成员资格的证明，成员必须购买少量的普通股，每个成员持有的数量相等，实行“一人一票”的表决原则，普通股只在成员内部发行，不参与收益分配，而优先股对成员和非成员均可以发行，但不享有表决权［10］。这意味着非成员是没有投票权并且投资利息还受到限制的，从某种意义上讲，国家是不鼓励非成员进行投资的。非股份制合作社的社员必须交纳一定的费用才享有成员资格，具有投票权，但一般情况下是没有投资利息的，类似于股份制合作社中的普通股。除此之外，合作社还可以向成员和非成员发行类似于股份制中优先股的资本证明。从某种意义上讲，股份制与非股份制合作社在本质上是没什么区别的，实践中到底采用什么形式取决于成员的偏好。近年来，美国合作社虽然进行了大量的制度创新，包括成员出资要求、交易额确定、封闭成员制度、交易权和投资不可收回但可流转、有限制条件的引入外部投资等，但始终确保农业生产者对合作社享有控制权［11］。

并不是说我国的农业合作社不能实行股份制经营模式，但是必须坚持以农产品生产者为导向，要始终确保农产品生产者对合作社的控制权。首先，必须增强对农民的合作社教育，强化其主体意识和合作意识，让农民有意愿和有能力成为合作社的所有者、经营者和惠顾者。这是因为合作社本身就是建立在社员之间相互信任的基础上的，合作社绩效的提升更依赖于成员之间的理解与信任。实践中，绝大多数农民把土地使用权交给合作社的同时也将管理权让渡给了龙头企业，自己甘愿只从合作社领取固定的租金，即使有些农民有意愿参与合作社的管理和剩余分配，但由于无法与强大的民间资本抗衡，从而不得不失去对合作社的控制权，导致这些现象发生的重要原因就是农业生产者缺乏主体意识和合作意识。提高农业生产者的主体意识与合作意识要靠国家的鼓励和宣传，但更重要的是国家的政策支持。因为农业的本质特征决定农业生产者的地位很重要，但又很脆弱，农业生产者应当成为国家保护的对象，国家政策应当多倾向于农业生产者，而不是民间资本等其他社会力量。国家可以采取对农业生产者补贴、鼓励和帮助农产品生产者进入农产品加工和销售环节、限制民间资本进入等措施来提高农产品生产者对合作社的控制能力。发达资本主义国家虽然崇尚资本，但其农业合作社坚持以生产者为导向，而不是以资本为导向，其在很多方面刻意限制了资本。而我国目前在政策上却大力鼓励资本下乡，导致合作社内部出现了瓦解与分裂，农业生产者或民间资本，到底应当倾向谁?这是我国政府必须认真深思熟虑的首要问题。

其次，通过对小农的退出权进行制度性保障也是强化农业生产者对农业合作社控制的又一思考。囿于我国现有的制度安排，合作社的社员不能任意退出合作社，当社员已无合作的意愿时，若社员的退出权得不到保障，合作社内部就会出现道德风险或者是机会主义现象，合作社的集体行动将无法有效展开。随着农村经济的市场化推进以及城乡一体化的发展，农民进城务工的人数会越来越多，在这种背景下，保障社员的退出权既可以使合作社中的小农获益，也可以减轻合作社的内部人控制问题，维持合作社社员的同质性特征，从而有利于集体行动的有效展开。

最后，将龙头企业及其他社会力量纳入农业合作社内，对二者实行一体化的阶层管理，这样可以保护农业生产者的专用性投资，从而保障农业生产者对合作社的控制权。由于单个农产品生产者无能力兼并农产品加工、销售等龙头企业，这要求农产品生产者必须团结起来，通过组建合作社的方式将龙头企业引入合作社，通过合约的方式明确龙头企业的资产属于合作社所有，龙头企业的管理者是合作社的雇员，必须听从合作社的指挥，龙头企业不能参与合作社的剩余分配，其只是按协议来获取应得的报酬。龙头企业与合作社的一体化管理使交易双方处于一个主体中，实现了外部交易的内部化，进而可以降低交易费用，保障农户的专用性投资，避免了龙头企业对合作社的不当控制。

4 结语

城乡一体化与农村市场经济的发展使我国出现了多种类型的农业股份合作社，经过仔细考究，这类合作社与西方国家的股份合作社存在质的区别，西方国家恪守了传统农业合作社的本质，农业生产者始终是合作社的控制者和剩余分配者。然而，我国政府却采取了“先试行，后规制”的做法，这务必导致合作社本质的丧失，龙头企业等民间资本将成为合作社的所有者与控制者，最终会严重损害农业生产者的利益。因此，国家在引进西方先进制度时应当“先吸收，后消化”，在合作社运行方面应当坚持“先规范，后运行”的策略。同时，国家政策应当向农业生产者倾斜，赋予其更多的话语权，确保农业生产者对合作社的控制权，只有这样，中国农业合作社才会有美好的未来。

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