论公民食品安全权的法律保障

尹 露

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

改革开放至今，我国人民的生活已经开始由温饱步入小康。党的十六大提出以人为本的科学发展观以来，公民生活水平得到了进一步提升，公民对食品的精细、营养、美味、快捷、卫生和方便的要求日益提高。20世纪90年代以来，随着食品资源的过度开发和食品生产规模的急剧扩大，影响食品安全的全球性恶性事件频频发生，食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，并发展成为一个世界性的问题。近年来发生的多起食品污染、食品中毒事件提醒我们，食品安全之中的品质安全问题日益凸显。食品安全与否已经成为了衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

一、食品安全权的界定

安全是人类生存发展的第一需要，它是指对人赖以生存的人身、健康、财产、名誉等最低限度的物质生活的庇护与保障，其核心是防范潜在的危险。而食品安全，广义上包括食品数量安全、食品质量安全和食品营养安全三个层面。第一层面指的是食物数量充足，满足人民的基本需求。第二层面指的是食品质量合格，食品中有害物质含量对人体不会造成危害。第三层面指的是食物满足人类营养与健康的需要，指从食物中摄取足够的热量、蛋白质、脂肪以及其它营养物质等。在我们的生活已经由温饱转变为小康之时，人们对于食品的需求已不仅仅是食品数量上的需求，而是转向了对安全、卫生、营养、保健的需求。

我国高度重视食品安全，早在1995年就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议为适应新形势发展的需要，从制度上解决现实生活中新产生的食品安全问题，通过了《中华人民共和国食品安全法》，将食品安全保护从“卫生”层面提升到了宏观的“安全”层面。《中华人民共和国食品安全法》将食品安全定义为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。而食品安全权，就是指公民享有各种食品和各种原料性食品的生产、储存、营养、质量、卫生等各方面能满足其自身的生命、健康正常需求的权利。

（一）食物权与食品安全权

根据国际人权宪章的规定和联合国经济社会文化权利委员会的解释，食物权是一项基本人权。该项权利意味着人人有权获得适足食物，且“食物在数量和质量上都足以满足个人的饮食需要，无有害物质，并在某一文化中可以接受。此类食物能够以可持续地、不妨碍其他人权的享受的方式获取。”食物权不仅包括人们免于饥饿的权利，还包括获得适度营养的权利、食品安全的权利以及食物尊严的权利。这其中就包含了食品安全权。

（二）食品安全权是一项基本人权

公民基本权利在世界各国的宪法之中称谓有所不同。一般而言，英美宪法学者倾向于称其为“人权”（Human Rights），以表明它们是人所固有的权利；德国宪法学者则主张称之为“基本权利”或“基本权”（Grundrechte）。我国宪法学者们从我国基本国情出发，以现行宪法典为依据，多称之为 “基本权利”或“宪法权利”。近代西方资产阶级革命以后，人们将地位最为崇高的、人们生活所必不可少的权利在被赋予最高规范效力的宪法中予以确认和表达，并加以保障与实施，以强调它们作为人类所固有的、不可侵犯的和不可剥夺的权利的性质。公民的基本权利涉及社会生活的基本方面，反映了权利主体的宪法地位。我国宪法之中的公民基本权利，是指宪法为保障公民的生活而规定的公民必须享有的有关人身、政治、经济、文化等方面的首要的、根本的、具有决定性意义的权利。公民的基本权利涉及社会生活的基本方面，反映了权利主体的宪法地位。

（三）对公民食品安全权的保护意义重大

民以食为天，食以安为先。从人类生存意义上来说，食品安全权与生命权、健康权一样，是人类赖以生存的最基本的人身权利，是享有其他一切权利的基础。对于生存而言，生命权、健康权、食品安全权是生存的前提，而财产权则是生存的物质保障。韩大元先生指出；“公民的基本权利与自由可以根据它们与国家的关系类型来分类。借鉴叶林耐克的理论，第一类权利属于‘消极状态’的权利，是‘自由权’，可称之为‘防卫性权利’；第二类属于‘积极状态’的权利，反映了个人参与国家的运作过程，可称之为‘参与权’；第三类权利要求国家作出肯定的行动，属于‘肯定状态’的权利，可称之为‘权利债券’；第四类权利非常重要，指的是要求国家予以担保的那些权利，可称之为‘权利保障权’；最后，作为权利的基础，‘平等权’寻求国家以同样的方式对待全体个人，并且国家应保证每个人将得到平等对待。”［1］这里的“权利债券”包括已被法律予以承认的各项权利。随着社会的发展，食品安全权作为一种典型的叶林耐克的“权利债券”，已经越来越急切地需要国家在宪法之中予以明文确认。

二、我国现行食品安全权法律保护体系解读

我国现行的食品安全法律保护体系，是以《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》为主导，《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等国家立法机关和国务院有关部门制定的有关食品安全的的行政规章、专门规章为主体，以诸如《宪法》、《刑法》、《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中国人民共和国动物防疫法》和中国加入或批准的食品安全方面的国际条约等法律、法规中有关食品安全的相关规定为补充所形成的集合法律形态。

（一）宪法保护体系

我国现行宪法中虽然没有明确将食品安全权规定为公民的基本权利，但存在与保障食物安全权相关的条款。首先，《宪法》第33条中规定了“国家尊重和保障人权”。该条款既是保护人权的概括条款，也是宪法的基本原则。其次，《宪法》第14条要求国家“逐步改善人民的物质生活和文化生活”并“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。第三，《宪法》第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。分析上述三个条文，我们不难发现食品安全权在中国并非宪法明示的权利。《宪法》第33条只是关于人权保护原则的一般规定，并没有直接提及食物安全权。而《宪法》第14条本身只是宪法总纲中的条文，其立法的根本意图在于确立国家的政策目标。虽然该条的贯彻和落实可以达到保护公民食物安全权之功效，但是它并非保护食品安全权利的明确授权。《宪法》第45条与国际人权宪章所提及的食物权最为接近，但是该条款内容已经表明它规定的是物质帮助权而非食物权。根据宪法物质帮助权的规定，非年老、疾病或者丧失劳动能力的人显然不在获得物质帮助的主体的范围之内，其他需要帮助的贫困人口以及灾民都不在其列，而食品安全权的主体显然是包括所有公民在内。由此可见，中国现行宪法之中虽然有一些间接保障食物安全权的条款，但是食物安全权并非一项宪法明示的权利，目前只能从其他宪法条款中推定出来。

虽然当前我国宪法的食物安全权推定保护模式也可以达到宪法权利保障的功效，但是比起宪法直接宣示食物安全权来说仍然存在一定不足。在我国，食品安全权这样一个与公民生命权、健康权同等重要的基本生存权利却没有被明文写在宪法规定的公民基本权利之中，这不能不说是我国立法上的一大缺憾。

（二）行政法保护体系

我国当前对于公民食品安全权利的保护以行政法律、法规的保护为主体。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》和2009年7月8日国务院第73次常务会议通过，根据《中华人民共和国食品安全法》制定的《中华人民共和国食品安全法实施条例》就是专门保护食品安全权的法律和行政法规。

《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）作为我国食品安全立法的里程碑，将食品安全法律保护从过去局限在食品“卫生”的范围之内扩大到了对食品“安全”的全方位保护，开始更多关注食品本身的潜在危害性。要从根本上消除食品安全事故隐患，事前的预防必须优先于事后的惩罚，立法规制必须侧重于事前的预防。在有毒有害食品还未造成损害前下手进行规制，也就是《食品安全法》确定的“未雨绸缪”式规制。《食品安全法》第11条规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素进行监测”。

《食品安全法》颁布实施以来，我国食品安全法律保护进入了一个崭新的阶段，随之而来也产生了一些实践之中的难题。2012年中旬，湖北省政协社会和法制委员会对湖北省食品安全工作进行了调研。［2］调研结果表明，虽然市场上的食品绝大多数都是安全的，但由于频发的食品安全事件，社会对食品安全的信任度急剧下降，“食品信用危机”已成为当前社会和谐稳定的突出问题。

对我国当前食品安全行政法律保护体系进行剖析可以发现，主要存在以下几个问题：

1.监管体制弊端凸显

我国目前食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅。看似科学严密，但在实践之中弊端日益显现：我国涉及食品安全监管的部门多达23个，每个部门都有相应的职责权限，但没有一个总负责的部门。各部门虽然有相应的职权范畴，但监管边界和责任不明。如超市属于食品流通环节，但进入超市的蔬菜、水果等初级食用农产品却归农业部门监管；食品运输环节属哪个部门监管至今仍不明确；对群众深恶痛绝的“地沟油”等，至今由哪个部门监管仍不明确。这暴露出我国现行食品安全监管体制的重大缺陷。一旦食品安全事故发生，容易出现监管空白和责任推诿。此外，食品检验检测机构重复设置、职能交叉的问题也长期存在。一方面，农业、卫生、工商、质监、食品药品监管等部门都有各自的检验检测机构，低水平重复设置造成资源浪费严重；另一方面，检测机构普遍存在着有牌子，但缺人员、缺技术、缺设备、缺经费的问题，检验工作普遍存在检得慢、检不准、检不了等问题；而乡镇以下的广大农村地区的检验检测力量基本上是空白。

2.法律体系亟待完善

一是涉及食品安全的法律法规“多而散”与“少而缺”并存，亟待整理和健全完善。据统计，我国现有涉及食品安全的法律、法规及规范性文件335部之多，内容非常分散，法律法规整体间缺乏互相协调性和衔接性。以食品安全标准为例，我国现有卫生部主导的《食品卫生标准》、国家质检总局主导的《食品质量标准》、农业部主导的《农产品质量安全标准》，这三套标准都是国家标准，具有强制性，但在制定过程中却各自为政，这给企业操作和食品安全执法都造成了不必要的困难。另一方面，食品安全法律法规在某种程度上又出现“少而缺”的现象。《食品安全法》至今已颁布实施三年，而许多省至今仍未出台具体的实施办法，这直接导致了实践中的政策真空，监管无据。

二是食品安全的法律处罚和制裁力度不足，违法成本低，难以达到惩戒目的。以对无证经营行为的处罚为例，2007年国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对无证经营的处罚可达10万元或货值金额的10倍，2009年出台的《中华人民共和国食品安全法》则规定为5万元或货值金额的5-10倍，而《刑法》规定的罚金是“销售金额”的50%以上2倍以下。纵向比较，法律的惩处力度小于政策的惩处力度，刑事处罚轻于行政处罚，违法成本低廉。此外，我国针对食品安全违法者处罚以金钱罚为主，与之相对应的禁止、退出机制不健全，这使得食品安全犯罪易发、多发、高发。

3.行政执法与刑事司法衔接不畅

食品安全行政执法部门间存在着信息传递沟通机制不健全、线索传递不及时或不传递、涉及食品安全犯罪案件不移交的情况。从调研的情况看，湖北省内除武汉市连续3年都有移交案件、蕲春县仅1年有移交案件外，其余地区连续3年都是空白。除开部门利益，司法机关不能直接采信行政机关收集的证据而导致衔接不畅也是食品安全监管障碍产生的重要原因之一。一方面，司法机关对行政机关收集的证据往往要经过法定程序进行转换，才能予以采信。“两高”规定，只有经省级以上卫生行政部门确定的检验机构出具的鉴定报告，才能作为食品安全犯罪的司法证据。这极大的增加了司法机关的举证难度。另一方面，涉嫌食品安全犯罪的案件移送司法机关过程中产生的时间差，使得食品物证容易发生质变而产生证据灭失的问题。犯罪嫌疑人有可能利用这个时间差进行窜供、逃匿或伪造、消灭有关证据，逃避犯罪。

（三）刑法保护体系

作为公民权利保护的最后一块盾牌，我国刑法在总则和分则之中都有保护公民食品安全权的条款。《刑法》第13条将“侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的”的行为都规定为犯罪，这其中就包括了侵犯公民食品安全权的行为。而《刑法》第143条生产、销售不符合安全标准的食品罪和第144条生产、销售有毒、有害食品罪则是关于保护公民食品安全权的直接规定。此外，《刑法》第408条之一规定的食品监管渎职罪从食品安全事故发生多掺杂执法不力、监管疏忽的特征出发，以负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员为主体，单独设立此项罪名，也是对公民食品安全权的直接保护。

刑法修正案（八）从我国现阶段食品安全事故高发、影响力大、范围广的国情出发，针对公民食品安全权的保护将生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪从原先的结果犯分别修改为了危险犯和行为犯，对其进行去事故化处理，将处罚时间提前并加大了处罚力度。但从保护公民食品安全权的角度出发，我国刑法对公民食品安全权的保护还存在诸多缺陷。

首先，生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪这两个罪名本身存在缺陷。从犯罪主体考察，二罪名都只将食品的生产者、销售者作为犯罪主体。随着食品生产分工的细化，食品生产环节的增多，食品安全问题可能产生于食品原材料种植、养殖供应、贮藏、运输、监管等多个环节而非仅局限于生产和销售环节。《中华人民共和国食品安全法》第2条明确指出，从事食品相关活动的主体不仅包括生产者和销售者，还有相当一部分食品的经营者、食品流通和餐饮服务者等。刑法仅将食品的生产者和销售者作为犯罪主体似乎对相关犯罪多元化的主体有所遗漏。犯罪主观方面，现行刑法对上述两类有关食品安全的犯罪主观方面都限定为故意，而对于食品安全的过失犯罪、不作为犯罪、预备犯罪没有明确规定，不利于预防与遏制食品安全犯罪。刑罚方面，我国刑法之中尚无针对食品安全犯罪设置的资格刑，不能对食品安全犯罪实行“一次死亡法”，导致他们在刑罚执行完毕后仍能从事食品生产经营。这也是目前食品安全刑法保护之中的明显不足。

其次，刑法分则将上述涉及公民食品安全权的两类犯罪均规定在第三章破坏社会主义市场经济秩序罪之中，将两类犯罪所侵犯的复杂客体之中的社会主义市场经济秩序认定为主要客体，不特定多数人的生命健康权利认定为次要客体。但随着近年来特大食品安全事故的频发，其涉及人数之多、影响力之大越来越使我们深刻地认识到，危害食品安全的行为已不仅仅是对社会主义市场经济秩序的破坏，行为人主观方面对行为造成危害的故意或是放任和行为客观方面对公民造成的巨大危害已经严重危及到了社会公共安全。震惊全国的“三鹿奶粉”事件被媒体曝光后，在民众之中引发了巨大的恐慌，也由此引发了包括影响国民经济发展在内的一系列的连锁反应，甚至导致了政府公信力的下降。由此引发的社会效益已不仅仅是破坏社会主义市场经济秩序，更多地危及了社会的公共安全。近年来，司法机关在审理一些影响重大的食品危及公共安全的案件时使用了危害公共安全类罪名和非法经营类罪名。如河北三鹿奶粉系列案件［3］和刘襄、奚中杰等生产、销售“瘦肉精”案［4］之中，均是对被告人以危险方法危害公共安全罪定罪处刑。而韩文斌、张建国等非法购买和销售“瘦肉精”案［5］之中，法院则是以非法经营罪对被告人定罪处刑。这样的判决一方面体现了危害公民食品安全权利犯罪的危害之大、范围之广、对象之不特定，另一方面更多地反映了我国现阶段食品安全刑事保障机制的不完善。非法经营罪和以危险方法危害公共安全罪均因其条文之中存在“其他……行为”的表述因而被视为我国刑法之中的“口袋罪”，表现为危险犯。有学者指出，危险犯不以客观实害为处罚根据，时常偏离“危害性原则”的钳制而扩张处罚范围，而把“危险”作为处罚根据本身就是危险的。［6］在我国的司法实践之中，这两个口袋罪名的适用大多与罪刑法定原则有所偏离，导致了同一性质的犯罪行为罪名适用却不同。通常法院在适用此类罪名时都是从政策上考虑，以适用较重刑罚的目的先入为主，以满足社会大众对严惩此类犯罪的期待心理。有学者指出，这种以量刑反制定罪是典型的司法适用逻辑，其代价是忽视了适用罪名的规范性要求，它将增加法律判决的恣意性，并丧失法律规范的预见性。［7］

第三，生产、销售不符合安全标准的食品罪犯罪客观方面表述为“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食品中毒事故或者其他严重食源性疾病的”，将是否符合食品安全标准作为入罪的关键之一。随着科技的进步和技术的发展，司法实践中开始出现在食品生产过程之中违规使用添加剂、使用非食用原料或是其他违法行为，但最终生产出的食品却符合食品安全标准的案例。这样的案例对行为人如何追责也成为了刑事司法之中的难题。从行为无价值的角度出发，违法性判断的依据是行为人行为的不法，那么此时理应对行为人追责。从结果无价值的角度出发，违法性判断的依据是“通过行为所实现的外部的事态”，违法判断的对象应尽可能限于客观因素，此时就会产生追责不能的问题。而“足以造成……”这另一入罪关键在司法实践之中也遇到了鉴定难度过大的瓶颈。如以生产、销售为目的而持有不符合安全标准的食品，尚未销售就被抓获的犯罪嫌疑人，以“足以造成……”作为入罪条件可能会导致大量此类行为被放纵。此外，有学者指出，在司法实践之中司法工作人员经常罔顾基本的生活常识而刻意逢迎所谓的“法律理性”，将具体案件之中事实性的因果关系与法律性的因果关系混为一谈。［8］近年来，“地沟油”成为了民众越来越关注的问题。地沟油，即废弃食用油脂，也称泔水油，指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。在食品安全调研工作之中，我们发现现在的地沟油已经不仅仅是从下水道中获取垃圾提炼而成，甚至是由一些自然、非自然死亡的动物尸体提炼而成。这些地沟油的生产过程已耸人听闻，而其最终通过低价销售的途径重返我们的餐桌的事实更是让人心生恐惧。这些地沟油与真正的食用油相比包含了许多致癌的毒性物质，对人体的伤害不言而喻。近年来，国家和地方对地沟油案件都十分重视，但地沟油案件进入司法程序之后却产生了难以认定的难题。目前我国食用油检测主要包括酸价、过氧化值、溶剂残留量等几项，而对地沟油进行这些常规检测时却几乎全部合格。检测不出地沟油中的有毒有害物质，案件就产生了定性的问题，对涉案人员的刑事制裁因而也就无法进行。［9］依我们的社会生活经验和常识，对地沟油的毒害性已经不难判断，可是检测标准的漏洞使得这类犯罪无法被追责。这种因无法证明二者物理、化学上的因果关系而进一步无法认定二者伦理及法律上的因果关系的办案模式正是我们目前在食品安全案件之中所遭遇的瓶颈。

第四，《刑法修正案（八）》新设立的食品监管渎职罪是立法机关在面对食品监管危机出台的新罪名，我国食品安全监管体制的不健全也是食品安全事故频发的一个重要原因。食品安全违法行为的发生与执法行为往往呈现一体化的趋势。在此罪名出台之前，对食品安全监管人员的犯罪多适用商检徇私舞弊罪、商检失职罪、滥用职权罪和玩忽职守罪予以规制。此次立法针对食品安全权利保护，仿效环境监管失职罪单独设置此罪名，体现了国家对食品安全监管环节的重视，但司法实践之中也产生了新的问题。首先，本罪的主体认定存在极大的不确定性。本罪的主体为负有食品安全监管职责的国家机关工作人员。《中华人民共和国食品安全法》之中有关于食品安全监督管理机关的概括规定，但实践之中，由于缺乏系统食品安全监管体制的支撑，何为“负有食品安全监管职责的国家工作人员”还存在一定的不确定性，有待司法解释进一步的明确。其次，本罪以“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”为入罪前提，将本罪设定为结果犯，入罪门槛相对较高，因而导致了《刑法修正案（八）》颁布至今，以本罪入刑的并不多见。

三、完善食品安全权法律保护的对策及建议

（一）将食品安全权写入宪法

宪法是一个国家的根本法，在一个国家的法律体系中无疑具有最高地位。学者们普遍认为，权利是宪法的根本。从社会契约论的视角来看，国家来源于人民权利的让渡，国家的目的以及正当性都在于权利的保障。因此，宪法作为治国安邦的总章程，作为人民与国家的总契约本身必须以权利保障作为自己的最高使命。1789年的法国宪法以人权宣言作为序言，宣言明确指出：“凡是权利没有保障、权力没有制约的国家便没有宪法。”作为国际人权宪章中规定的一项基本人权，从食品安全权所具有的价值和宪法的人权保障使命出发，食品安全权理应受到宪法的保护。

近年来，阜阳“劣质奶粉事件”、浙江“毒火腿事件”、广州“毒酒案”、以及震惊全国“三鹿奶粉事件”等一系列恶性食品安全案件严重危害了广大人民群众的基本生存权利，引起了广大人民群众对于食品安全的强烈不安感。世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，并纷纷加大执法力度。今年是我国现行宪法颁布第30周年，改革开放以来，随着经济的迅猛发展，我国的基本国情已发生了翻天覆地的变化。对食品安全权利的保护已经成为衡量我国建设小康社会程度的一个重要指标。将食品安全权写入宪法，明文加以规定符合我国现阶段基本国情。在具体操作层面上，有学者指出可以考虑将宪法第45条第1款的内容修改为适当生活水准权，规定人人有权维持适当生活水准，有权获得适足的食物、衣服和住房等。这样的做法不仅可以将原有的物质帮助权涵盖在内，又可以将党和政府再三强调的、并且一直被全人类所推崇的“有尊严的生活”的理念运送到宪法条文中。［10］当然，在我国现阶段的基本国情之下，仅仅在宪法之中对食品安全权进行宣示远远不够，行之有效的违宪审查机制建立，配合法律、行政法律对食品安全权的全方位保护才能真正起到对食品安全权利的法律保障作用。

（二）强化食品安全权的行政法律保护

从我国现阶段的基本国情和法律体系来看，公民食品安全权与我们的生活细节密切相关。由于我国现行食品安全立法刚刚起步，食品安全检测标准与发达国家的“零容忍”也存在一定的差距，导致日常生活之中，很多危害公民食品安全权利的行为尚未达到构成犯罪的严重程度，但极大地引起了公民对于食品安全疑虑的恐慌。笔者认为，从最大限度保障公民食品安全权利的角度出发，我们应当将行政法律保护作为法律保护的重心。从客观实际出发，建立完整、科学、严谨、现代的食品安全执法体系，实现食品安全行政管理体系的专业性、高效性和协调性，确保司法和行政执法的严格和公正，是保障公民食品安全权利的关键。

2012年8月，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）、《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称食品安全法实施条例）等有关食品安全法律法规的规定和省政协常委会的部署，针对湖北省政协调研报告之中所反映的食品安全行政法律保护方面的问题，武汉大学、中南财经政法大学、华中科技大学多名专家结合湖北省实际提出了《湖北省食品安全实施办法》（立法建议稿）。针对现行食品安全监管体制的弊端，建议稿提出了一系列新举措。笔者认为，这些举措对于细化我国食品安全的行政法律保护体系，将实践之中食品安全的监管落到实处具有重大的借鉴意义。

1.创新监管模式，细化责任分工

按照《中华人民共和国食品安全法》和国务院《关于进一步加强食品安全工作的规定》的规定，我国目前针对食品安全的行政监管体系是对各个行政部门进行分工，对食品生产的各个环节进行安全监管。在监管体系的分层上，由各级地方政府对当地的食品安全负责，统一领导和协调本地区的食品安全监管工作。建议稿以国家立法为依据，创新提出统一协调与分工负责相结合的监管模式，建议以品种监管为主、分段监管为辅形成上下一体，横向协作，整合资源，无缝监管的新格局。落实到实践之中，就是要完善食品安全行政监管机构设置，设立专门的食品安全执法部门和食品安全检验检测部门，并细化食品安全常设机构的职能，以列举的方式对其职能进行说明。同时，对现有立法规定的食品安全监督管理部门、农业部门、畜牧（农牧）部门、果业部门、工商部门、卫生行政部门的职责，也应进行进一步的细化和说明。

2.规划建立食品安全检验检测体系

建议稿针对我省现有食品安全检验检测部门众多、标准不一的现状提出了建立食品安全检验检测体系，在检测机构、标准和方法上创新。司法实践之中，很大一部分食品安全违法犯罪不能够被合法定罪处刑的原因就在于我国现行食品安全检验检测标准落后和体系不够健全。我国现行食品安全检验检测标准与发达国家对食品安全问题“零容忍”的标准还存在一定差距，一部分案件之中行为人使用非正规的原料或是方法制作的食物，或是添加非食品添加剂所制造出的时候，有的时候是符合我国现有食品安全标准的。这就为司法实践之中的具体操作带来问题。笔者认为，食品安全权作为公民最基本的生存权利，我们对其的保护也应采取“零容忍”的态度。从这一点出发规划建立全方位的食品安全检验检测体系，应当注重以下几个方面：检测标准方面，建议根据国家食品安全标准，对现行的多个食品检验检测标准进行梳理，细化和提升检验检测的标准，建立、制定和实施以食品安全国家检验检测标准为核心，行业标准、地方标准和企业标准为补充的食品安全检验检测标准、方法。检验机构方面，建议县级以上人民政府设立食品安全检验检测机构，支持食品生产、经营企业提高食品安全检验检测能力，并鼓励发展第三方检验检测机构。检测方法方面，建议实行食品安全抽检实施，建立以抽检为主、普检为辅的常态化检验检测模式，实行以快速检验、现场检验、实验室检验等相结合的方法。

3.建立与刑事处罚相衔接的行政处罚机制

笔者认为，对现行食品安全违法行为的惩治需要设立严格的市场准入制度，以资格罚和金钱罚相结合的方式对危害公民食品安全权的违法行为进行惩治。食品安全违法行为一旦发生，一方面要对违法行为人处以金钱罚，要求对受害人赔偿损失，另一方面，对情节严重的违法行为人，更应当禁止其在食品相关行业的从业资格，包括原材料、加工、零售等各个相关环节。这样的处罚模式是符合食品安全违法行为本身特殊属性的。此外，对食品安全行政违法行为的处罚轻重应当与刑法处罚相协调，提高违法成本，从事后处罚的层面加重对违法行为的威慑。

（三）调整食品安全权的刑法保护体系

针对现行刑事立法之中食品安全权利保护之中所存在的问题，笔者认为，从刑事法律角度对公民食品安全权的保护应从以下几个方面着手：

首先，严格适用《刑法》及相关司法解释的规定。如针对现行刑事立法之中食品安全权利保护之不足，最高人民法院审判委员会第1576次会议、2013年4月28日由最高人民检察院第十二届检察委员会第5次会议通过了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》。该司法解释从严惩危害食品安全相关行为的角度出发，明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准和司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见，对笔者上文所指出的现有食品安全权刑法保护之中所存在的一些问题进行了补救。如《解释》第九条首次从三个方面明确了食品非法添加行为的法律适用标准问题。针对食品监管渎职犯罪规定对象不明确所导致的司法实践之中实际适用不多的问题，《解释》第十六条对食品监管渎职犯罪各罪名的适用以及共犯的处理提出了明确意见。同时，考虑到单位实施的食品安全犯罪往往具有更大的社会危害性，也考虑到食品企业中单位与个人的利益密切相关，《解释》第十九条首次明确规定对于单位实施的危害食品安全犯罪，依照《解释》规定的定罪量刑标准处罚。《解释》细化了食品安全犯罪的具体定罪量刑标准，为当前食品安全刑法保护的司法实践提供了有力的保障。司法机关在实践之中应当严格适用现有规定，加大对食品安全犯罪的处罚力度，严惩相关犯罪。

其次，完善食品安全的刑事立法。鉴于涉及食品安全的犯罪危害人群不特定、范围广和容易引起社会大众的恐慌等原因，其在刑法分则罪名体系之中位置应做相应调整，由破坏社会主义市场经济秩序类罪转变为危害公共安全罪。同时，通过立法和司法解释的方式完善现行的食品安全犯罪相关罪名的法定刑幅度设置以防止“口袋罪”的随意适用。对于过失犯、预备犯等也应被纳入食品安全犯罪的调整范围以增强食品安全刑事法律保护的严密性。同时，应增设食品安全犯罪的抽象危险犯。且不说传统的食品安全检测模式正在面临挑战，更新食品安全检测模式是我们保护公民食品安全权利的一项必然举措，司法角度来说，对地沟油案件由于技术和办案模式的方式无法追责的现状也应得到改善。美国、欧洲、日本等食品安全保护较为完善的国家对危害食品安全犯罪采取的是“零容忍”的态度，多将相关犯罪规定为抽象危险犯或是行为犯，一旦发生抽象的危险或是仅有危害行为就构成犯罪。将食品安全保护时间提前化是一个世界趋势。如果非要等到“足以造成严重食品中毒事故”或者“其他严重食源性疾病的发生”，或即使已经发生却因为检测标准的落后或是技术的原因导致对于是否“足以造成”不确定而无法追责，似乎违反了法益前置保护的初衷。有学者指出，为刑事责任寻找客观基础是刑法因果关系研究的最终目的。［11］在司法实践之中，刑法上的因果关系虽然应当以物理、化学上的因果关系为基础和前提，但机械死守物理、化学上的因果关系而忽略刑法上已经存在的，社会生活经验可以判断的作为刑事责任客观基础的法律上的因果关系已违背了刑法保护法益的初衷。具体而言，立法可以仿照放火、决水罪的立法例，对尚未造成严重后果的行为，比照结果犯的法定刑适度的降格处罚。此外，对于食品安全犯罪资格刑的问题，《解释》第十八条虽采取了以缓刑附带禁止令的方式禁止相关人员在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动，但笔者认为，缓刑附带禁止令的处罚方式适用范围较小，处罚的对象十分有限。食品安全犯罪之中资格刑的设置与罚金刑同样重要。基于此，应设置食品安全犯罪资格刑，剥夺犯罪者再次从事食品相关工作的资格：对于造成重大食品安全事故企业的直接负责人实行有限期的市场退出；对于违法情节恶劣者，终身禁止其再进入食品生产经营领域。基于食品安全犯罪之谋利同时危及公共安全的特殊性质，也可以将罚金刑作为主刑单独适用。

第三，在当前一段时期内，重点打击问题比较突出、群众意见比较大的滥用添加剂、食品安全监管失职等犯罪类型。在食品中滥用或非法添加是当前我国食品安全较为突出的问题，最近媒体报道、引起社会公众忧虑的食品安全问题大多与滥用或非法添加有关。为依法惩治此类犯罪，需要严格适用刑法和司法解释的规定，重点惩治食品流通贮存环节的添加行为、食用农产品种植养殖中的滥用添加行为、足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的行为、使用有毒有害的非食品原料加工食品的行为（如利用“地沟油”加工食用油等“反向添加”行为）、在保健食品中非法添加禁用药物的行为（如在减肥保健食品中添加副作用危害严重的“西布曲明”等药物成分，在男性保健食品中添加“伟哥”等），依照宽严相济刑事政策的有关精神予以从重处罚。另外，当前食品安全犯罪易发多发，与相关部门监管不力、行政不作为乃至玩忽职守、包庇纵容有着较大关系。应当用好司法解释对食品安全监管失职犯罪的规定，对食品监管渎职行为应以食品监管渎职罪定罪处罚，不再适用法定刑较轻的滥用职权罪或者玩忽职守罪处理；同时构成食品监管渎职罪和其他渎职犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；不构成食品监管渎职罪，但构成商检徇私舞弊罪等其他渎职犯罪的，依照相关犯罪定罪处罚；负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚。通过从严查处涉及上述犯罪类型的一批典型案件，强化对食品安全犯罪的高压威慑态势，有力地从各个重要环节斩断食品安全犯罪背后的利益链条。

［1］韩大元.外国宪法［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：93.

［2］湖北省政协社会和法制委员会.2012年度《关于我省食品安全监管执法工作的调研报告》［EB／OL］.（2012-09-07）［2013-10-20］.http：／／epaper.rmzxb.com.cn／2012／20120907／t20120907＿463836.htm

［3］三鹿奶粉系列案 ［EB／OL］.［2013-10-20］.http：／／old.chinacourt.org／zhuanti／article＿list.php？sjt＿id＝429＆kind＿id＝6.

［4］刘襄等以危险方法危害公共安全案［DB／OL］.［EB／OL］.（2011-11-25）［2013-10-20］.http：／／www.chinacourt.org／article／detail／2011／11／id／313.shtml.

［5］河南获嘉宣判“瘦肉精”案7人获刑［EB／OL］.（2011-8-12）［2013-10-20］.http：／／www.chinacourt.org／article／detail／2011／08／id／460456.shtml.

［6］高艳东.谨慎判定“以危险方法危害公共安全罪”的危险相当性——兼析具体危险犯的可罚性标准［J］.中国刑事法杂志，2006（5）：38.

［7］于志刚，李怀胜.提供有毒、有害产品原料案件的定性思路［J］.法学，2012（2）：133-134.

［8］于志刚.食品、药品犯罪案件中因果关系判断的常理化［M］／／赵秉志，张军.刑法与宪法之协调发展（下卷）.北京：中国人民公安大学出版社，2012：1187.

［9］李娜.检测不出毒性“地沟油”犯罪难定性［N］.法制日报，2011-12-14.

［10］宁立标.论食物权的宪法保障——以宪法文本为分析对象［J］.河北法学，2011（7）.

［11］张绍谦.刑法因果关系研究［M］.北京：中国检察出版社，1998：104.