关于国内外农村土地流转政策的研究

□李长健 梁 菊

农村土地流转能够有效促进农村产业结构调整和农业产业化经营，提高土地资源利用效率，增加农民收入，加快社会主义新农村建设步伐。经过多年试点探索和立法实践，我国越来越重视农村土地流转以及对农民权益的保护。据统计，2006年全国农村土地流转面积为370万hm2，占家庭承包耕地面积的4.57%。2008年8月底，全国农村土地流转面积已达706.667万hm2，占家庭承包耕地总面积的8.7%。农业部政策法规司副司长王乐君在2009年“中国农村法治论坛”中谈到，截至目前，全国农村土地流转面积已达1 000万hm2，超过全国承包耕地面积的12%。总体而言，我国农村土地流转已经由禁止变成允许，流转方式逐渐多样化，流转区域和范围逐渐扩大化，调整规范由政策性调整逐渐转向法律和政策并重，并以法律调整和规范为主。国内外专家学者对农村土地流转业已从不同角度展开深入研究，为我们进一步完善农村土地流转法律制度奠定了基础。

1 国内研究综述

目前国内学者对于农村土地流转主要从内涵外延、权利变动、流转方式、动力因素等相关理论基础、问题分析、原因归结和解决途径等方面加以研究。

1.1 农村土地流转相关理论基础研究现状

农村土地流转的理论基础是具有普遍性意义的理论形态和范式，以对实践的总结和概括为基础，并着力推动土地流转的实践和制度完善。国内学者业已对其内涵外延、权利辨析、流转方式、流转动因和土地发展权等方面进行了研究。

1.1.1 内涵和外延研究现状。因为农村土地涵盖了集体建设用地、宅基地、耕地林地等，目前学术界对于农村土地流转的内涵外延尚未形成统一意见。从广义的范围而言，农村土地流转包括征收、土地所有权和承包经营权的流转，狭义的农村土地流转仅指土地承包经营权的流转。

1.1.2 农村土地流转权利辨析。对于农村土地流转中的权利变动情况，目前学术界有三种主流观点。一是认为将经营权从承包经营权中分离出来予以转移，核心是所有权、承包权、经营权三权分离。二是认为将全部或部分土地承包经营权予以转移。三是认为在不改变所有权性质和农业用途基础上，原承包方依法将物权性质的土地承包经营权全部或部分移转给他人，争议颇多，尚无定论。

1.1.3 农村土地流转方式研究现状。从现有研究来看，农村土地流转方式呈现多样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内涵并不一致。有学者认为“代耕”和“继承”并非严格意义上的流转方式，只有转包、转让、出租、入股、互换和抵押六种方式算是“基本流转方式”。有学者建议将物权流转与债权流转进行区分规定，土地入股形式将成为主流形式。

1.1.4 动因研究现状。从理论层面而言，土地流转迫切而必要。因为传统家庭承包责任制造成了土地零散分割，经营规模狭小，无法实现规模效益和集约化经营。而通过市场把土地配置到专业经营者手中，农业能以最快速度实现现代化，成本最低，利润最大。

1.1.5 土地发展权研究现状。国内对土地发展权的研究主要集中在概念、归属、可行性与必要性等问题上。土地发展权首创于西方国家，多指对土地在利用上进行再发展的权利。国内的分歧源于对发展权客体的认识差异，狭义概念只涉及土地用途、性质或者集约程度某一方面改变，如果包括这两个方面，则是广义的土地发展权。对于土地发展权的归属，“单一主体论”认为要么归公，要么归私，“二元主体论”主张权利应该归属于国家和农村集体。设立农地发展权对于完善产权、有效保护耕地、土地征用具有积极意义。现有研究为我们建立健全并完善农村土地流转法律制度奠定了坚实基础。

1.2 农村土地流转现存问题的研究现状

任何制度在建立和推行过程中都难免出现各种问题，这些问题也正是将来需要改进和完善的地方，现有研究显示我国农村土地流转存在以下问题。

1.2.1 农村土地流转有法难依，甚至无法可依。土地流转相关规定过于笼统，内容和程序不够明确，缺乏操作性，有法难依的现象较为普遍。立法的滞后无法适应社会现实需要，无法可依导致土地纠纷繁多。

1.2.2 农村土地产权主体缺位。从目前研究来看，无论是从法律层面还是实践层面，农村土地所有权主体缺位，产权不明晰，社会中间层主体匮乏，政府职能异化，农民意愿得不到尊重。有学者提出当前我国农村土地产权缺乏排他性，承包经营权缺乏明晰性、安全性和稳定性。农民应该是农村土地流转的重要主体，必须尊重农民意愿。

1.2.3 农村土地流转程序不规范。土地流转程序不规范是严重制约土地流转的重要因素。目前我国对于流转方式的登记方式规定不明确，且未规定具体登记部门，程序性规定很不健全。调查显示，在湖北农村地区土地流转中，76%的农户只凭口头协议，只有13.5%的农户签订合同，还有6.7%是通过第三者证明的，流转过程缺乏有效监督和约束，为权益纠纷埋下祸根。

1.2.4 农村土地流转动力不足。相关实证调查显示，实践层面土地流转动力严重不足。调查发现，由于当前农村土地流转多是受压力迫使，缺乏系统高效的经营模式，很难成为一种常例。现在农民除了不用上缴税费，还能得到农业补贴，即便外出打工者也不情愿流转土地，而是把土地作为将来的一种退路。

1.2.5 农村土地供给需求失衡。由于信息、交通等方面的制约，农户土地流转的范围狭窄，转包期限较短，且受非农就业机会的限制，土地流转市场中供给明显低于需求。

1.2.6 农村土地流转中农民权益保护不够。现有研究表明，目前农村土地流转中农民权益的保护极为薄弱。有的学者开展专项调查发现，41.7%的农民认为土地权益最重要，44.9%的农民认为土地权益最需要法律进行保护，农民最关注但又最易受到侵犯的就是土地权益。而且由于缺乏价格机制和监管机制，流转过程不规范，农民自主权、知情权、参与权和监督权严重缺失。这些突出问题严重制约着农村土地流转的推进。

1.3 农村土地流转现存问题的产生原因研究现状

目前，农村土地流转所存在的问题是由诸多方面的原因综合造成的。

1.3.1 农村土地流转立法不完备。在法律层面的原因归结中，国内学者普遍认同现有立法造成的土地所有权主体虚置，进而导致诸多问题的产生。目前《物权法》和《农村土地承包法》造成农村集体土地所有权主体虚置，农民集体土地所有权的权能残缺不全，缺位的制度安排使得土地流转处于低水平、零散化的状态。现有法律制度设计存在疏漏，对转包期和流转主体的限制制约着农村土地流转。

1.3.2 农村土地流转动力制约因素。农民的土地流转意愿并不强烈，原因是多方面的。有学者提出受农业、农村外部大环境和内部小环境的制约，土地所负载的社会保障功能也是重要因素之一。农业经营成本居高不下、农业经营收入呈下降趋势，导致农村土地流转需求不足。

1.3.3 农业资金匮乏，抵抗风险能力弱。从现有研究来看，资金和风险是钳制农村土地流转的重要因素。有学者提出新农村建设的资金需求与资金严重外流相矛盾，“资金慌”导致融资困难，农业产业化经营步履维艰。农业风险防范机制不健全，不利于吸收资金技术等生产要素，影响土地流转速度和规模。

1.3.4 市场机制不健全。现有研究表明，目前我国农村土地流转市场组成和结构上存在种种缺陷，市场供求、价格、竞争等机制尚未形成。市场信号失真，公平竞争机制和供需调节机制亟待建立。土地流转收益分配不合理，供求双方信息不畅，信息、法律、评估、管理咨询等中介服务体系建设严重滞后。

1.3.5 农民权益受损的原因。除了法律制度供给不足，有学者认为利益冲突是造成农民利益受损的内在根源，农民的弱势性是造成自身利益受损的深层原因，基层政府职能异化和社会缺位是农民利益受损的社会条件。国内学者从不同角度归结问题的原因，为我们破解这些障碍性因素提供了可行的对策。

1.4 农村土地流转问题解决途径的研究现状

从现有研究成果来看，大多数专家学者从不同的研究视角、采用不同的研究方法，都试图找到我国农村土地顺畅有序流转的途径。

1.4.1 立法层面完善。现有法律政策建议较多倾向于实现农村土地所有权主体的实体化。有学者提出重构农村产权组织，转变村委会职能性质，使农民集体成员大会或代表会议成为集体所有权行使机构。为了保障农民权利，在设计用益物权条款时要充分考虑私法自治原则，为私法自治保留更大空间。

1.4.2 农村土地流转主体体系完善。大多数学者普遍认同农户是土地流转主体，应该发挥与农民联系最为紧密的村民委员会的基础性和协调性作用，保护农民的土地流转权益。此外还应积极培育社会中间层组织，建立土地流转中介机构。

1.4.3 农村土地流转市场的建立。高效有序的土地流转市场是推进流转的重要平台，学者普遍提倡建立产权交易管理制度，加强对交易的监督，疏通信息渠道，保证交易双方信息对称性[9]。设立土地资产评估机构、信息传导和预测机构以及保险、信托、证券等服务机构推动农村土地流转。

1.4.4 农村土地流转中农民权益保护。为切实保护大多数农民利益，大多数学者建议完善农村社会保障制度，设立农村土地流转监督机构、合同备案制度，通过政策性农业保险和风险保障基金防范风险[10]。还有学者提出健全和完善土地管理的法律制度、村民自治制度、土地流转市场机制，且必须严格依法办事才能使农民土地权益保护落到实处[11]。这些对策措施具有针对性，对于破解现存问题有一定的参考意义，不过在对策的系统性和操作性方面有待提高。

1.5 我国学者关于国外土地流转制度研究现状

发达国家基本上都实现了从传统农业向现代农业的转变。

1.5.1 土地交易法律制度研究现状。目前各国基本形成了相对健全的土地流转法律规范体系。美国在土地变更登记、开发利用等环节有严格的手续和标准。日本先后颁布《农法》、《农用地利用增进法》对土地流转进行详细规定，并根据现实情况不断改进和完善。法国颁布了《农业指导法》、《农业指导补充法》并成立“土地整治和农村安置公司”来推进土地流转和规模化经营。

1.5.2 土地流转制度与所有权的关系研究现状。从世界范围来看，土地使用权的强化成为一种发展趋势。英国全部土地归英王或国家所有，但真正的土地权利为不同形式的土地保有权，以利用定归属，重视土地的动态利用。

1.5.3 土地交易市场建设研究现状。现有研究表明，实现土地流转的正常化和有序化必须建立完善的土地交易制度。法国土地整治与农村安置公司、土地事务所的设立就是为了实现土地交易的合理有序。美国土地产权清晰，土地市场较发达，土地交易制度较完善。

1.5.4 农民权利保护和利益补偿机制研究现状。在土地流转过程中各国一般都竭力保证双方利益分配的公平。例如英国侧重对丧失开发权的土地所有者支付补偿金，建立土地开发利益回馈社会制度。日本建立合作经济组织等中介机构，建立认定农业者制度，防止耕地的减少和农民的失业。法国侧重保持土地农业用途不变，对年老农民发放终生养老金，设置土地事务所和土地银行为土地流转提供便利。美国确保土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面权力不受干扰和侵犯。国外现行土地流转制度对我们具有一定的借鉴和参考价值。

2 国外研究现状

与我国的实际情况不同，由于国外大部分国家实行土地私有制度，土地可以直接进入市场交易，不区分城市和农村土地，国外学者较多从理论基础、制度和市场角度展开研究。

2.1 国外关于土地流转理论基础研究现状

国外学者较早对土地流转问题给予关注，形成了以Karl Marx的产权和地租理论、Ronald H.Coase的产权理论、Douglass C.North的制度变迁理论等理论为核心的基础理论体系。Karl Marx地租理论提到土地产权本质上是一种法权关系，而土地所有权在经济上的实现形式就是地租。Ronald H.Coase在《社会成本问题》一文中论述了交易费用为零时，不管农地产权制度如何，市场交易都能实现资源的有效配置。如果交易费用大于零，则不同农地产权制度安排具有不同的资源配置效率。Alchian和Demsetz对地权稳定性进行了研究，认为地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键所在，权利受限制越多，投资激励就越弱，稳定性就越低。这些研究奠定了土地流转的理论基础，后来其他学者不断予以深化和完善，对我国农村土地流转法律制度的构建具有指导意义。

2.2 国外关于土地流转制度、市场和影响因素研究现状

2.2.1 土地流转制度研究现状。国外土地流转是以全国为统一的大市场。现有研究表明，农地制度由正式制度构成，包括法院系统、政策、合法的农地调查、登记和公告制度，同时还包括社会规范、信仰、习俗等非正式制度。日本学者关谷俊作对日本农地制度进行了全面系统地研究，并详细阐述了日本农地流转历史。

2.2.2 土地流转市场研究现状。市场机制在土地流转中作用至关重要，有学者从经济学角度分析，农地生产细碎分割是各地区发展规模农业、提高农地产出效率和农产品竞争力的最大障碍。土地应该在公开市场自由交易，但由于市场可能失灵，政府必须予以适当干预以弥补市场缺陷。

2.2.3 土地流转影响因素研究现状。国外学者通过实证分析从交易费用、流转意愿、土地规模、劳动力等方面探究了土地流转的影响因素。Bogaerts等学者通过对中欧国家和地区农地交易的调查研究，得出交易费用过高进而阻碍了农地交易的结论。也有学者提出小地块的所有者害怕市场风险而不愿意卖出自己的土地。Tesfaye Teklu对埃塞俄比亚农地市场进行了实证研究，结果显示农户扩大农地经营规模与家庭可利用的劳动力和牲畜数量密切相关，而年龄和教育对农地流转的影响尚不确定[16]。虽然我国与其他国家的所有制不同，但国外学者对于土地流转制度的构成、市场机制和影响因素展开的研究对于我们仍然具有一定的借鉴和参考价值。

3 现有研究的不足

综观现有研究成果，国内外专家学者对农村土地流转进行了大量卓有成效的研究，为推动我国农村土地依法、合理、有序流转奠定了坚实基础，不过也存在一些不足和缺憾。

3.1 研究视角和基础理论需要拓展和深化

从总体上看，现有成果从多学科视角展开研究，包括政治学、管理学、土地经济学、土地制度学等学科，对土地流转的基础理论、现存问题、原因、对策建议都提出了具体措施，而以法学视角进行系统研究的并不多，缺乏从根源的制度供给层面寻求答案。随着2010年宏观经济政策从“保增长”到“促转变”的目标转换，注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，现有研究面临新的时代背景和现实问题，研究视角和基础理论都需要拓宽和深化。在现有的制度设计和对策建议上，缺乏立法层面的突破性研究，缺少对法价值、法理念的提升和突破。

3.2 研究方法需要增强可行性、科学性和综合性

学术界主要采取规范分析和文献分析的方法，对我国农村土地流转制度的建立和完善具有理论阐释作用，但是较少与实证研究相结合，使用统计与计算等技术手段，致使研究结论缺乏坚实的数据支撑。还有一些对策建议没有进行经济成本核算，带有理想化色彩，执行成本高，执行效果不一定理想。为了对土地流转制度的现实问题进行更加全面客观地把握，我们需要综合规范与实证分析、定量与定性分析、文献与比较分析等研究方法展开系统研究，确保所提供的对策建议具有科学性、合理性和可操作性。

3.3 研究内容需要拓展和深化

3.3.1 缺乏法律法规层面的突破。总结现有实践经验，制定农村土地流转方面的法律法规和规章，确立详细的实体规范和健全的程序规范，通过权利义务的合理配置，确保土地流转的制度化、规范化，包括基本原则、流转主体、流转方式、流转程序、监督管理、责任追究等。刚刚闭幕的2010年全国“两会”政府工作报告也明确提出，我们要毫不动摇地坚持农村基本经营制度，加快完善有关法律法规和政策，加强土地流转的管理和服务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模经营。

3.3.2 缺少与农村综合改革相结合。土地流转是提高土地利用效率、实现规模化集约化经营的前提条件，更进一步而言，土地流转为增加农民收入、实现农业现代化、深化农村改革、统筹推进城镇化和新农村建设奠定坚实的基础，现有成果缺少与农村综合改革相结合改革相结合的研究，这是我们今后研究中需要开拓的领域。

3.3.3 缺乏对国外土地流转制度的选择性借鉴。现有研究成果对欧美发达国家的土地流转制度有所分析和借鉴，但缺乏对发展中国家经验的借鉴，以及缺乏对其他国家反面教训的汲取，对国外经验进行正反两方面的总结与提炼，能够为我国完善有关法律法规和政策提供有益的借鉴和参考。

3.3.4 缺少对农民权益保护的具体可行的对策研究。农民自身的弱势性造成了竞争的劣势性，农民权益能否得到切实保障和增进，决定着我国深化农村改革的成败。所以，在将来的研究中，我们需要从制度供给、政策倾斜、立法、执法、司法等诸多方面探索倾斜性的保护措施以切实维护农民权益。

（来源：广西社会主义学院学报）