西方执政党的党员权利保障机制建设及其启示*

靳晓光

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116052)

党员是党内民主的主体，党员权利的保障是党内民主的基础和关键。没有党员权利的切实保障，就没有真正的党内民主。西方①“西方”一词，就其政治含义来说，通常指西欧和北美的资本主义国家，有时也包括欧美以外的某些资本主义国家。本文主要指英国、美国、德国和法国。执政党在党内民主发展过程中，高度重视党员的民主权利，构建了一套较为完善的党员权利保障机制。深入探讨西方执政党的党员权利保障机制，总结其有益经验，对我国执政党党内民主的发展具有重要的借鉴意义。

一

党员的权利由两部分组成，一是公民权利，因为党员也是公民，同样应拥有公民的基本权利;二是党章规定的党员权利。

西方国家实行宪政制度，遵循财产神圣不可侵犯原则、主权在民原则、法治主义原则、分权制衡原则、有限政府原则等，并进行违宪审查。政党与宪政的关系是先宪政后政党，政党在宪政的框架内活动。宪政是党员权利保障的基础，对党内民主的发展起着重要作用。在宪政框架内，西方执政党遵循党内人权原则，即在政党内部，政党组织与其党员关系符合人权的一般原则，它是宪法人权原则的具体化。西方国家的宪法和法律、惯例等文献对人权都有明确的规定，其中颇具代表性的如英国的《自由大宪章》、美国的《独立宣言》和宪法、德国的《基本法》、法国的《人权宣言》等。英国的《自由大宪章》对人的政治权利(包括人身自由、司法自由、追求正义的权利)、财产权利、婚姻家庭权利等均做出了具体的规定，并随着时代的发展，不断被赋予新的内容。美国的《独立宣言》以自然权利为基础，宣称人人生而平等，公民的生命权、自由权和追求幸福的权利为造物主所赋，不可转让。德国的《基本法》在第一章就对人的基本权利进行了规定。法国的《人权宣言》第1 条、第2 条、第11 条和第17 条集中反映了人权思想。

除了宪法、法律对党员权利的保障外，西方执政党的党员权利保障还体现在各政党的党章、党纲、规则等文献之中。如，《英国工党章程》第8 条“全国执行委员会”第3 款规定:“要使党员能够最大程度地参与，不使党员因任何原因不能参会而被排斥在外。任何党员不应因性别、性倾向、残疾和种族等任何原因而受到任何形式的歧视或威胁。”［1］63“确保机会平等的程序得到切实遵守，使之覆盖所有党的活动中党员的权利。”［1］64《美国民主党的党章》②美国民主党的党章和规则，1999 年9 月25 日民主党全国委员会修订。第一条第4 款规定“美国民主党将建立标准和程序规则，资助民主党的所有成员全面、及时、平等地参与有关决策，如选举民主党候选人、制定政纲、履行党的其他事务，不搞任何基于性别、种族、年龄(如果是投票年龄的)、肤色、信仰、原国籍、宗教、经济地位、性倾向、族权认同或残疾的歧视;此外，还要促进公平地竞选，公正地辩论。”［2］392《德国社会民主党章程》①该章程在1971 年12 月17—18 日在哥德斯堡特别党代表大会上讨论通过，于1971 年12 月18 日生效。此后经历届党代表大会多次修改和补充，一直沿用至今。的前言写道:“德国社会民主党是一个民主的人民党。它联合具有各种不同信仰和思想倾向的人们，只要他们承认和平、自由、公正和互助，承认男性和女性之间的社会平等及保护自然资源。”［3］20第3 条中还规定:“每一个党员都有对其所在的地方协会执行委员会提出申诉的权利。”［3］21《法国社会党的原则声明和章程》规定:“社会党是一个民主的党。在实行普选和多元化的法制国家范围内，社会党把行动和计划都建立在尊重人权和公民的基础之上。”［4］29

二

西方执政党对党员权利的有效保障，最典型的主要体现在知情权和参与权的保障两个方面。

知情权和信息自由是人的表达自由和言论自由等基本人权的必要前提，也是实现公民政治参与的前提条件。西方国家实行的信息公开、政务公开制度，为公民和政党党员的知情权提供了有效保障。

英国的信息公开制度是以2000 年议会通过、2005 年1 月1 日开始实施的《信息自由法》为依据而建立的。该法规定任何人都有权得到政府的信息，当公民向政府索取某些信息时，政府要回答有没有这些信息。如果有，一般情况下要立即予以提供。该法列举了排除公开的25 类内容，规定了绝对公开与可以裁量公开的内容。

美国的知情权保护制度在西方国家中最为完善，对世界产生的影响也最大。1966 年制定的《信息自由法》，1974 年颁布的《个人隐私法》，1976 年通过的《阳光下的政府法》，1996 年的《电子化信息公开法》等，配合美国宪法第1 条修正案、第4 条修正案和第14 条修正案，形成政务公开的法律保障体系。《信息自由法》规定:无论任何人，均有权向行政机关申请查阅、复制政府信息。除九项情况以外，一切政府信息都必须对公众公开，允许公众按照法定程序获取政府信息。《个人隐私法》确定了政府机关通过法定程序收集和保存涉及个人隐私的档案信息，应向当事人个人公开的原则。《阳光下的政府法》要求政府在众目睽睽的阳光之下办公，不得暗箱操作。《电子化信息公开法》要求各行政机关采用互联网技术向公众公开行政信息。除行政机关外，美国国会、司法机关也都实行了信息公开制度［5］130－131。

德国《基本法》规定了新闻自由、言论自由、获取消息自由。该法第5 条第1 款规定，人人都有以口头、文字和绘画的形式自由地表达和传播自己的观点以及自由地从公开渠道获取信息的权利。新闻自由及通过广播电视和电影进行报道的自由受到保障。不实行新闻检查制度［6］。德国在政府信息公开方面的主要法律法规包括《联邦州行政管理法》《联邦环境信息法》和《信息自由法》。

知情权作为人权提出来，首见于法国，其后散见于国际人权文件中。法国1789 年的《人权宣言》，其第15 条规定:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”法国实行政务公开制度，自20 世纪70 年代以来，建章立制，采取系列措施增强政务透明度。在行政文件、文书公开方面，确立了行政规范性文件公布制度、行政文书获取制度、个人信息数据库使用与保护制度。在行政活动公开方面，整体公开行政机构及其办事程序，阳光行使行政权力，从而为公民和党员知情权的实现提供了保障［7］133。

三

保障了知情权，公民及党员才能更好地行使参与权，参与公共事务及党内事务。西方执政党党员参与权的保障机制主要体现在以下三个方面，即对选举权、决策权和监督权的保障。

选举权是公民和党员的基本权利之一，是其参与公共事务及党内事务的基础。在西方国家，无论是在本党国家公职候选人选举中，还是在政党领袖的选举中，执政党都不断扩大党员的参与，保障他们参与权的充分实现。政党领袖是整个政党组织体系的核心，其地位和作用极其重要。政党领袖的选举是党内选举的核心，具有典型意义。西方执政党领袖的产生经历了一个由秘密协商、少部分人操纵、前任举荐等形式向民主选举过渡的过程。目前，各执政党都已经建立起了一套基于民主基础之上的较为完善的领袖选举制度。在英国，目前工党和保守党都采用民主选举的方式挑选领袖，重视党员的积极参与。美国共和党和民主党的领袖通常为总统候选人，所以，总统候选人的提名制度即是政党领袖的产生制度。美国总统候选人提名制经历了三个阶段:国会党团会议提名制、全国代表大会提名制、预选提名制。预选提名制亦称公民表决制。预选提名制的实行，使总选候选人的产生更加公开、透明和民主，选民能够直接参与党的候选人的挑选。德国《政党法》第3 章第17 条规定:为各个人民代表机关的选举提名候选人必须以无记名表决的形式进行。候选人提名(的程序)由选举法和各个政党的章程加以调整。德国社会民主党在党章中明确规定了党的领袖即联邦总理候选人的初选程序;基督教民主联盟的领袖由党员全国代表大会选举产生;参加党员代表大会的代表由各州、县地方党的委员会层层推选。在法国，各主要执政党的领袖也由党内选举产生。在选举党的总统候选人(领袖)时，全体党员在规定时间进行首轮投票，在首轮投票中获得过半数的候选人获胜，如果首轮选举无人获得过半数票，则进行第二轮投票，第二轮投票在首轮领先的两人中做出最终选择，获得多数票者获胜，成为该党的总统候选人(领袖)。

民主决策是党内民主的重要组成部分，是提高党内决策水平、党的执政能力和领导水平的重要环节，对于执政党来说尤为重要。所谓党内民主决策问题就是要解决在决策过程中党员与决策者之间如何互动的问题，也就是解决互动的内容、方式、程度、幅度等问题，其实质就是普通党员参与决策。西方执政党党员参与决策主要体现在两个面:党内重要人事决策和党内政策决策。党员参与党内重要人事决策主要是以参与选举的方式来进行的。在选举过程中，党员通过选票做出他们的决定。党员参与党内政策决策，是西方执政党决策民主化的核心内容，各国执政党都非常重视。英国工党在决策过程中，高度重视党员的参与作用，鼓励广大党员最大限度地参与决策，重要决策都是在广大党员积极参与的基础上做出的。其中对党章第4 条的修改就是明证。此外，为了扩大党员对党的决策的参与，1996年布莱尔把全民公决的模式引入党内，在对选举纲领等重要问题进行决策时采取此种方式。美国的民主党在全国代表大会的产生办法和民主党全国委员会的组成方面，强调普通党员的参与性和代表性，鼓励党员积极参与，尤其鼓励妇女、黑人、年轻人的参与。在党章、党纲的修改和政纲、政策的制定方面，强调多数原则有时甚至是绝大多数原则。此外，该党特别强调党的政策方向要反映它所领导的人或它所代表的人的意愿。德国社会民主党在党纲修改等重大决策上，充分发挥党员的参与作用，积极组织党内大讨论。如20 世纪90 年代以来，已经围绕着民主社会主义问题、经济社会政策问题举行过多次党内讨论;从2000 年起，该党又在党内开展修改党纲的大讨论，力图以新党纲取代1898 年的《柏林纲领》。此外德国社会民主党还实行党内公决制度，以确保每个党员都有机会参与重大决策。法国社会党为了实现决策的民主化、科学化，使党的决策充分反映党内民意，在重大问题上广泛征求党员的意见。该党规定，除每两年一次的党代表大会外，全党每年至少要举行一次全国性讨论，如2004 年，当欧盟宪法条约需要各国给予批准时，法国社会党专门就此问题在党内开展了一次大讨论，并以党内公决的方式作出决策。

为使党员更好地参与党内事务，充分行使参与权，近年来，西方执政党纷纷采用因特网等现代信息技术，加强与党员的沟通交流。英国的工党和保守党、美国的共和党和民主党、德国的社会民主党、法国的社会党等在20 世纪90 年代末都建立了自己的网站。网站不仅提供党的重要文件，介绍党的有关情况，而且发布重要新闻，就某些重大问题、文件草案向党员征求意见。此外，还可以在网上申请入党、缴纳党费、订阅资料。英国工党不但建立了网站，而且为了提高宣传的针对性、有效性，还直接给民众发送电子邮件，同他们进行交流。德国社会民主党启动了“红色电脑”和“红色手机”计划，实现了党的基层组织、总部，各级领导、党员联络的信息化［8］5。法国社会党则创建了涵盖全国所有省委和总支的社会党人共享网站，各级领导直接在网上回答选民的问题，并就若干政策问题在网上进行磋商。

四

西方执政党的党员权利保障机制为我国执政党的党员权利保障机制的构建、党内民主的发展提供了有益借鉴。中国共产党要发展党内民主，就必须切实保障党员所享有的各项民主权利，充分调动广大党员群众的积极性和创造性。

1．加强对人权的保障力度。目前中国虽然已经初步建成了以宪法为核心、多位阶、多部门的法律体系，并建立了相对完善的执法体系和司法体系，但是在人权保障方面还需要加强。主要表现为:一是宪法对人权的保障范围不够，罢工自由、迁徙居住自由等缺失。二是在公民的基本权利方面，宪法有规定，但缺乏充分保障的条款，如公民的言论、出版、结社等政治权利没有基本法律和相关立法具体实现(新闻法、结社法、政党法)。三是人权立法与国际人权保障仍有差距。如公民辩论权的保障虽有所增强但仍受到相当的限制;暂时剥夺公民人身自由权的拘留、逮捕的强制措施对被羁押人无论从实体到程序来讲，均缺乏应有的司法救济。在执法上，执法人员滥用职权、超越职权、违反法定程序的现象时有发生。在司法上，由于司法不独立，缺少违宪审查，所以人权的司法救济体制仍需要改善。解决上述问题需采取的措施有:一是要完善人权的立法体系，扩大宪法对基本权利的保护范围，逐步规定公民的迁徙自由权、罢工权、知情权、请愿权、生命尊严权等。二是要完善执法体系，严格执法，防范执法侵犯人权;强化司法救济功能，建立宪法诉讼制度、完善违宪审查制度、实现司法独立。

2．保障党员的知情权和参与权。虽然《中国共产党党章》和《中国共产党党员权利保障条例》规定党员享有参与权、知情权、监督权等，但是在具体实践中，党员的知情权、参与权还落实不到位，保障制度不健全，主要表现:一是公民和党员的知情权没有得到充分实现。我国公民的知情权制度存在法律缺失，无论是在立法领域还是在私法领域，无论在公法领域还是在私法领域，对它的规范都存在缺失，甚至出现空白。公民的知情权没有载入宪法，没有行政信息公开法。在党内，由于党内事务公开制度不健全，致使普通党员对党内事务了解甚少，党员知情权没有得到充分实现。二是党员的参与权没有得到充分实现。在选举方面，虽然党章规定党员有选举权和被选举权，但在实践中，在一些地方、部门和单位的党内选举中，党员只能按照上级意图投票，本人的意志不能充分体现。在选举操作中，普遍存在着不规范、不透明、变差额选举为等额选举等问题。在党内事务的参与上，虽然党章规定党员可以在党的会议和党报党刊上参加关于党的政策问题的讨论，但在实际政治生活中，党员的这一权利并没有得到很好的实现。在党的会议及其他正式场合，党员对于发表不同意见顾虑重重，经常不敢讲真话、实话。在党报党刊上，也缺少“关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论”［9］49，经常是一个声音，一片赞扬。在党内的一些重要决策和人事任免方面，有些组织和领导干部不按规定和程序办事，存在着随意性、盲目性，以种种借口很少让他们参与党内事务。在对重大问题进行讨论、决策时，往往不征求党员或党代表的意见，而是由党委会、支委会做出决定，甚至由个别领导独自决策，常委会的功能往往被书记会或书记取代。这些都使党员参与权的行使受到了限制。

保障公民的知情权:一要使知情权入宪，在宪法中明确公民的知情权。二要尽快制定我国行政信息公开法，使政务信息制度化、法律化。三要发挥司法职能，强化司法对知情权的保护。

保障党员的知情权:一要在党章及其相应的权利规范中细化知情权，并明确规定保障措施。二要建立和完善党内情况通报制度。做到重大事情党内先知晓，重要文件党内先传达，重大问题的决定在党内先讨论。三要建立健全党内情况反映制度。畅通基层党员、组织向上级领导、组织反映情况和上级组织、领导对其进行反馈的渠道。

保障党员的参与权:一要有计划有步骤地改革党内选举制度。规范和创新党内选举法规，出台新的、科学的党内选举条例或法规;改革和完善候选人提名推荐制，注重民意，扩大民主推荐范围;改变候选人提名方式，综合采用上级党委、党代会代表、党员个人提名等多种方式;调整党代表候选人的结构比例，进一步缩小先进人物、各级领导的比例，适当增加新兴阶层代表，并积极引入年轻力量;进一步规范候选人介绍制度，建立和完善职业介绍制和候选人与选举人见面制度;进一步规范和完善差额选举制度，适当扩大差额比例和差额选举的范围;建立和健全选举责任追究制度，针对现实选举中出现的拉票、贿选等违规违纪行为，应该制定严厉的禁止性规定，以规范选举行为，确保选举和平、有序地进行;逐步扩大直接选举范围;建立和完善与选举制度相配套的其他制度。二要完善党内重要决策党员参与制。建立健全党内重大决策征求意见制度，党的上级组织做出的与下级组织有关的重要决定，一定要征求下级组织的意见，重大事项的决策，要在党内公开，要组织党员讨论;实行民主决策公示听证质询制，在决策前对需要决策的相关问题进行公示，认真听取广大党员的意见和建议，适时召开听证会，听证过程中，党员可以发表个人意见;针对党员提出的质疑，党组织要指派有关部门或有关人员作出解释和说明;充分利用互联网，拓宽党员参与决策的渠道。

3．建立健全党员权利救济制度。在现代法治社会，权利能否救济，是权利制度发达与否的重要标志。西方宪政框架下的违宪审查制度、独立的司法制度等成为公民和党员权利救济的重要渠道。同时党内的仲裁机制也是党员实现权利救济的重要手段，如德国社会民主党、法国社会党都成立了仲裁委员会，负责处理关于党员权利问题的诉讼和争议。在中国由于违宪审查制度的缺位和司法的不独立，致使公民和党员的权利保障被弱化。在党内，虽然中国共产党党章规定了党员的请求权、申诉权和控告权等救济性权利，但在实际的党内生活中，这些权利往往由于多种原因得不到充分实现。

建立健全我国的党员权利救济制度需采取以下措施:一要建立违宪审查制度，建立独立的违宪审查机构，制定违宪审查的程序、内容，明确提出违宪审查的主体等。二要建立健全具体的、具有可操作性的程序和细则，公开党内申诉、控告案件的处理过程和结果，加大上级监督、群众监督和舆论监督的力度，真正建立起党员权利的保护和救济机制。三要实行党内法治。无法便无权利，无法更无权利的保障。党内法治就是要重视法治原则，强调党内要依法办事。从党内法治的思路出发，保障党员的权利不受侵犯就是要做到:首先要树立党章的权威。党章是党的根本大法，党员的权利是由党章所规定和认可的，绝不容侵犯。其次要严肃党的纪律。党员权利受党纪保护，侵犯党员权利的行为是要负纪律责任，对此，《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党纪律处分条例》都作了明确的规定。严肃党纪，就是要使每一次违反纪律的行为、每一次侵犯党员权利的行为，都受到其应当受到的处理，任何人都不能例外。

［1］英国工党章程［J］． 陈 露，译，冯克利，校． 当代世界社会主义问题，2009(3)．

［2］张立平．美国政党与选举政治［M］．北京:中国社会科学出版社，2002．

［3］德国社会民主党章程［J］．王学东，译．当代世界社会主义问题，2002(4)．

［4］法国社会党的原则声明和章程［J］． 陈 露，译，李兴耕，校． 当代世界社会主义问题，2002(2)．

［5］郭道晖．知情权与信息公开制度［J］．江海学刊，2003(1)．

［6］联邦德国基本法:2011 版［DB/OL］．朱建民，原译;陈 冲，张桐锐，林子平，增译． 中国公法评论网http://www． publaw． org/gfpl/gfpl_gfwx/200703/t20070312_12376．htm．

［7］张 莉．法国政务公开述评［J］．行政法学研究，2004(2)．

［8］张文红．德国社会民主党处理党群关系的经验教训［J］．当代世界与社会主义，2006(5)．

［9］中国共产党党章:1945 年6 月［M］∥中国革命博物馆． 中国共产党党章汇编．北京:人民出版社，1979．