土地整治模式创新及其权益分配优化分析

□苗则蒙 李 斌 赵晓辉

土地整治，即对不合理利用、未利用或者利用效率低以及生产建设及自然灾害损害的土地进行综合整治，从而提高土地综合利用率，为城乡建设打下良好的基础。随着我国城市化建设进程不断加快和新农村建设不断深入，传统的土地整治模式已不能满足现代土地整治管理要求。因此进行土地整治模式创新及其权益分配具有十分重要的现实意义。本文共分为两个部分，第一部分分析了土地整治模式发展历程；第二部分重点探讨了土地整治模式创新以及优化合理配置相关权益的有效措施。

1 土地整治发展历程

1999年我国颁布实施《土地管理法》，国家开始鼓励进行土地整理。后来随着时间的推移，土地整理逐渐从土地开发整理、土地整理复垦（开发）、土地整治以及农村土地整治转变。由于关于土地整治相关概念较多，造成理解混乱，给土地整治相关工作造成一定的困扰，因此国家新编了《全国土地整治规划（2011-2015年）》，统一概念为“土地整治”，同时也不断深化了土地整治内涵。从范围来看，土地整治从农村延伸到城市，强调城乡土地合理配置和利用。从内涵来看，从增加耕地数量逐渐向增加耕地数量、提高耕地质量和生态环境建设等转变，内涵不断丰富。从目标来看，由增加耕地面积向保护耕地与城乡统筹协调发展转变。从手段来看，从以项目为主逐渐向工程项目结合城乡建设用地调整等转变。从内容来看，从以农用地整治向农村建设用地、城镇建设用地、未开发或利用效率不高的土地整治转变。

此外，目前我国土地整治模式主要是以政府为主导，其他单位或个人配合工作。从表面看好像理所当然，没什么问题，但实际上由于我国土地整治是以农村土地制度改革为主要依据的，这需要建立全面的保障制度，一方面保证各方面权益分配合理，特别是农民利益，另一方面提高土地整治利用率，为城乡建设提供优良土地资源，但实际中保障制度却存在很大的缺陷。针对这些问题，很多学者展开讨论，主要提倡让农民参与、民间资本进入。

2 土地整治模式创新及其权益分配优化分析

在我国现代化建设不断深入的形势下，土地整治成为社会热点。很多学者对土地整治模式提出不同的意见，有的认为让农民及民间资本参与到土地整治中，能极大地提高土地整治效率及合理分配相应权益，可以说农民的参与在很大程度上直接影响到土地整治的质量和利用效率。有的认为把民间资本与政府、市场有机结合对土地整治具有十分重要的意义。本文在前人的研究上，总结了一套新的土地整治模式-委托-代理模式。具体内容如下。

2.1 委托-代理模式内容

土地整治涉及范围广，牵扯利益多。因此要改变传统的土地整治模式，让农民、民间资本等参与到土地整治中来，坚持公平、公正、公开原则，提高土地整治的质量和效率，合理分配相关权益。而委托-代理模式正是土地整治模式的一种科学创新。

委托-代理模式下的土地整治主体包括政府、农民、投资者以及第三方等，其中，第三方即实施者指的是有独立地位、其目标不是土地整治中“剩余利润”的组织或个人，投资者主要指的是在金融市场上流通的投资性资金（包括公益性基金、产业基金及风险性投资基金等内容）。这种创新模式把过去单一的土地整治模式关系转变为多重委托-代理关系，即通过权益的牵制，让各主体之间相互制约和平衡，相应的降低政府对土地整治的主导控制作用，充分利用市场竞争机制让有实力的实施者参与进来，同时让市场作为“代理人”与农民进行沟通与谈判，适时地满足农民的利益需求。然后农民除了要争取自身利益外，更要对代理人进行全面的监督，从而更好地争取自我利益。接着代理人根据实际情况将其细分为实施者与投资者（主要是为了避免一个主体代理而出现贪污等道德败坏现象）。总之，委托-代理模式即政府适当放松控制，农民通过以土地或者现金入股并与市场共享信息等，对实施者进行全面的监督和提出意见，达到各主体之间相互促进、相互制约，合理分配权益的目的。

2.2 委托—代理模式各主体各司其职

政府作为土地整治的主导力量，要加强自身职能建设，制定土地整治相关规章制度，同时适当放宽对土地整治的控制，充分发挥市场的竞争机制优势，同时加强市场监管，让市场机制在公正、公平的环境中正常运行。土地整治最终落脚点要放到农民身上，因此农民必须参与到土地整治中来。农民可利用土地或资金入股从而来获取土地整治利益，同时让农民对土地整治工作进行全过程的监督，且让农民关于基础设施建设等建言献策。市场作为该模式中不可或缺的一部分，根据需求将其细分为实施者与投资者。其中，实施者主要是选择具有公益性质的团队为代理人，在接受政府、农民等监督的基础上，把资金所有者和产权所有者有效划分开来，以达到土地整治中“权”与“利”平衡的目的。投资者只是单纯的资金所有人，而不承担具体工作，可有效的防范自私自利行为的出现。

总之，委托-代理模式把政府、农民、市场（实施者与投资者）统一起来，可以有效地实现公平、公正、公开的土地整治原则，保证各方权益分配的合理性，实现多赢。

2.3 优化相关权益分配的有效措施

过去土地整治模式主要是以政府为主导地位，农民只是形式上的所有权主体，实际中土地整治的潜在价值、土地开发相关信息等都掌握在政府或者市场手中，农民很难参与其中，这是我国土地整治质量不高、权益分配不均最主要的原因之一。因此本文就此提出了土地整治新的模式：委托-代理模式，让农民、政府、市场都参与到土地整治中，相互监督、相互促进，从而实现共同权益分配。

第一，明确委托方和代理方。地方政府实际控制农民所有土地，由此可见最基础的委托-代理关系存在农民与政府之间。市场作为第三方，是政府与农民之间达成协议的主要“见证人”，可见市场与农民或者政府之间的关系处于其次地位。然后根据相关公式等进行计算，保证各主体的权益分配合理性。

第二，重视监督机制的建设，保证土地整治权益分配的公正性、公平性。土地整治是新农村建设、城乡建设的重要手段，各主体要各司其职，通力合作，同时有关主体在土地整治过程中加强全面监督，提高土地整治的透明度和公平性。

结束语

总而言之，土地整治是对未利用或利用效率不高、生产建设以及自然灾害等损害土地进行整治，是建设新农村、促进城乡统筹发展的重要手段。基于此，本文提出了包含政府、农民、实施者以及投资者于一体的土地整治新模式：委托-代理模式，四大主体相辅相成，相互监督，能有效地提高土地整治质量及合理分配相关权益，有利于维护社会稳定。

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