城市建设中的新城区融入发展研究

曾燕南

(哈尔滨市社会科学院经济所 黑龙江 哈尔滨 150000)

东北老工业基地发展政策实施以来，伴随着经济的快速发展，城市建设步伐加快，新城区融入发展已经成为当前的主要工作任务。哈尔滨市作为东北地区重要的省会城市，随着城市发展及新战略的实施，着力打造功能布局合理、产业特色鲜明、配套设施完善的新城区是城市建设面临的重要问题。研究哈尔滨市新城区融入发展对建设国际化现代化城市具有重要的现实意义。

一、哈尔滨市新城区融入发展的现状分析

(一)哈尔滨市新城区融入发展的背景

早在松哈合并之前，为了发挥中心城市的作用，实现工业支援农业的目的，哈尔滨市与松花江地区就试行双轨制、两结合的体制。这个体制的特点是以两结合的经济联合协作为主要内容，以双轨制的领导为组织形式，实行城乡结合，合理地组织经济网络，调整城乡经济结构，哈尔滨市同周围地区的经济联合进入了一个快速发展阶段，由此促成了1996年松花江地区并入哈尔滨市，哈尔滨市形成大城市、大农村发展格局，辖7区12县(市)。2004年哈尔滨市新设松北区、呼兰区，哈尔滨市辖8区11县(市)。2006年哈尔滨市设阿城区，哈尔滨市辖8区10县(市)。随着“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略的实施，松北区、呼兰区、阿城区以及哈西部新区等新城区开发建设的加快，哈尔滨市新城区融入发展又进入到一个新的发展时期，初步形成了各个城区竞相辉映、协调发展的良好局面。

(二)哈尔滨市城市发展的基本情况

从经济总量来看，2012年哈尔滨市实现地区生产总值4550.1亿元，比上年增长10%，其中，第一产业实现增加值506.8亿元，增长9.2%;第二产业实现增加值1638.9亿元，增长10.9%;第三产业实现增加值2404.4亿元，增长9.4%。三次产业结构由上年的 10.5:38.8:50.7 调整为 11.1:36.1:52.8。三次产业对地区生产总值贡献率分别为9.9%、42.2%和 47.9%，全年完成固定资产投资3950亿元，增长31.1%。从城市基础设施建设来看，2012年哈尔滨市新增道路面积430万平方米，总里程达到185公里，建成区道路达到7.9公里∕平方公里，地铁1号线试通车，哈西客运站和公路客运站建成使用，哈大高铁投入运营，公交运营路网已达到776.6公里，公交客运量达到11.6亿人次，城市集中供热面积17555.3万平方米，集中供热普及率达到81%，城市环境综合治理和公用设施建设都取得显著的成效，为哈尔滨市新城区融入发展奠定了良好的基础。

(三)哈尔滨市新城区的发展现状及特点

1.哈尔滨市新城区的中心区域发展现状及特点

哈尔滨市新城区的中心区域主要是指前几年新设区域。松北区的行政辖区，呼兰区的双井街道、腰堡街道、长岭镇、沈家镇、孟家乡，阿城区的新利街道、舍利街道、蜚克图镇、料甸镇、红星镇。这三个区以中心城区为核心发展区域，增强了区域间的集约发展，调整优化区域间联动发展的协调性，从而推动城乡发展一体化、城市化和工业信息化的协调发展。松北区以“北跃”发展战略为核心，要建设成集科技、文化、生态功能于一体的现代化新区，主要是打造产业集聚的科技创新城，总规划面积130平方公里，由科技创新园和科技产业园组成，其中，科技创新园规划面积20平方公里;科技产业园规划面积110平方公里，产业包括新材料、新能源、生物医药、光电仪器、电子信息。2012年，松北区实现生产总值95.5亿元，同比增长9.1%，固定资产投资179.5亿元。其中，第一产业增加值6.7亿元，同比增长 6.1%，工业实现增加值 24.9亿元，同比增长4.4%，20户规模以上企业实现增加值8.1亿元。呼兰区以利民开发区为发展引擎，利用开发区的产业优势打造药谷品牌，园区得到快速发展。2012年，呼兰利民开发区实现工业总产值310亿元，固定资产投资180亿元。其中，实施医药项目23个，总投资88.8亿元，哈药生物二期等19个项目开工建设，完成投资20亿元，哈药总厂项目投资30亿元，对于打造药谷品牌起到了积极作用。2012年，呼兰区实现生产总值269.1亿元，同比增长10.2%，其中，三次产业实现增加值分别为50.5 亿元、115.8 亿元、102.8 亿元，三次产业对生产总值贡献率分别为15.1%、45.5%、39.4%;三次产业比重为 18.7:42.9:38.4。特别是规模以上工业拉动作用增强，工业增加值23.4亿元，同比增长18.7%，规模以上工业总产值已达到90亿元。全年推进重点项目95个，其中，亿元以上项目61个，10亿元以上项目15个。固定资产投资达到156.1亿元，同比增长30%。2012年，阿城区生产总值实现243.5亿元，同比增长9%。其中，第一产业实现总产值51.7亿元，同比增长7%，规模以上工业企业产值达到98.2亿元，同比增长12.8%，完成增加值18.9亿元，同比增长7.8%，工业固定资产投资134亿元，同比增长25%，全社会固定资产投资255.5亿元，同比增长30.3%。阿城区以特色农产品带动产业化发展，利用阿城区原有的卫星城特点，打造食品加工产业、文化旅游产业、新型材料产业、商贸物流产业、装备制造产业，实现产业快速发展。其中，食品加工业的规模以上企业工业产值10.65亿元，同比增长16.6%;文化旅游产业实现总收入10.2亿元，同比增长20%;新型材料产业的建材规模以上工业产值63.88亿元，同比增长12.5%;商贸物流产业实现消费品零售总额82.66亿元，同比增长16.2%;装备制造产业的规模以上工业产值5.2亿元，同比增长13.7%，重点特色产业发展有效地带动了城市化发展。

2.哈尔滨市新城区与老城区融入发展的现状及特点

哈尔滨市新城区与老城区融入发展主要是以哈尔滨市老城区为核心，向北、向南乃至于向西扩张，拉动区域发展的增长极。哈尔滨市新城区的开发建设已经取得了显著成效，其发展具备了国际化、现代化区域的特点。哈尔滨市西部地区从空间结构上看，北连松北区，南连平房区，西面是空港，东连老中心城区，与老中心城区有着便利的交汇点，其优越的地理位置发展空间极大，哈尔滨市西部开发面积可以达到200平方公里，对于吸引产业、人口、资源有极大的空间，同时，对于哈尔滨市产业结构升级转型提供了方便的汇聚地，目前，哈尔滨市西部地区数量众多的功能性战略项目，将为新区融入发展创造机遇与条件。因此，可以说，哈尔滨市西部地区的开发建设担负着促进该区域融入中心城区、加快城市化发展的重要使命。哈西新区围绕西客站建设和老工业区改造进行了大规模建设，已建成现代化的交通枢纽，成为投资的热点地区，例如，上海绿地集团投资130亿元的哈尔滨空港新城项目，中国工艺美术集团投资50亿元的文化产业项目落户哈西新区。群力新区规划面积27平方公里，目前东区13平方公里，已形成现代化区域形态，成为分担老城区功能的新载体。从群力新区到哈西新区的开发建设，标注出哈尔滨市中西城区的扩张方向，特别是哈尔滨空港新项目及哈尔滨太平国际机场扩建工程的启动，将使得哈尔滨市经济发展轴由平面转为立体。

二、哈尔滨市新城区融入发展面临的主要问题

随着哈尔滨市城市经济的发展和城市化进程的加快，宏观的城市发展环境、宏观的政策环境和宏观的经济体制环境等外部环境已经发生了极大的变化，原有的城市规模、城市分区功能等已难以承载城市发展的容量，哈尔滨市新城区融入发展主要面临以下几方面问题:

(一)新城区中心区域规模小，城市化水平低

哈尔滨市是老工业基地城市，城市的发展是依靠工业来推动的。哈尔滨市新发展战略的实施推动了新城区空间的构建，但是，新城区城市分区功能的整合还没有形成。从目前的情况来看，大多还是围绕园区的项目制定新城区的发展战略，以配套服务为主，致使新城区中心区域规模偏小，新城区的综合功能没能得到有效提升，同时，也造成城市化水平发展缓慢的主要原因。新城区内部空间的发挥和外部空间的扩张结合不够紧密，同构现象明显。例如，新城区为了吸引投资，一些项目的选址缺乏科学性，在一定程度上制约了集聚效应的发挥。

(二)新城区的土地级差效益与经营城市的理念没有拓展创新

新城区还拥有大量的存量土地，同时，区域的管理模式仍以粗放式为主，导致一些投资项目的进入存在投机心理，有圈地的现象，造成新城区土地用地规模迅猛扩张，有些地方的土地消费增长率超过人口增长率，土地的级差地租没能实现最大化，在很大程度上造成了土地的浪费。另外，新城区在各项优惠政策的支持下，人为地放大了城市发展速度，用地规模与城市发展不一致，致使新城区空间聚集度不高。

(三)新城区的城市基础设施建设滞后，与老城区没能实现有效对接

从国内外经验来看，城市基础设施建设是新城形成城市功能、加快人口集聚的重要支撑。但目前从哈尔滨市的情况来看，新城区大多是原县(市)改设的行政区，原来的城市基础设施建设大大落后于哈尔滨市中心城区，设新城区后，基础设施投资虽然较以前有较大幅度增加，但与其发展速度相比，城市基础设施建设投资的比例还比较低，在一定程度上制约了新城区产业聚集的规模。哈尔滨市新城区基础设施建设的滞后，使基础设施的服务水平与老中心城区有较大的差距，主要表现在交通、水、电、热、气、社会保障等方面都与老中心城区发展不同步。例如，呼兰区的城乡居民点空间布局规划及城市设计、公交线路规划在2012年刚刚得到政府审批，基础设施建设投资也只有1.22亿元。这些因素在不同程度上制约了新城区与老中心城区联动发展的协调性。

(四)新城区大多以区为政来制定发展规划，缺少促进新城区发展的总体战略性规划

《哈尔滨市城市总体规划(2011－2020)修改稿(草案)》并没有对新城区做单独的详细规划。新城区的发展缺乏战略性思考和长远规划，导致新城区盲目追求经济增长，造成新城区资源的浪费，新城区与区域间的互动效应不显著，难以实现协调发展。从目前来看，新城区发展体现的是第一责任人的办事能力，拉项目进入新区成为主要工作，在实施规划时有短视的现象，很多规划建设采取一事一议的办法，综合规划建设考虑不充分，加剧了城区间发展的不平衡性。例如，在达尔凯阳光热电有限公司进行调研时，企业反映该企业是哈西新区的主要供热源，对哈西新区还有千余平方米的供热潜能有待挖掘，哈西新区300万平方米的供热面积即将纳入该公司，但是由于公司所在的哈西新区路网建设滞后，严重影响了企业供暖管线铺设。科研路打通的问题还没有得到解决，这段路有1.5公里，现在称东华路，出现拆迁及合理铺设供热管线的问题，这样的城市基础实施不做提前的规划建设，势必会影响到哈西新区的热源需求。城市路网是一个动态的整体，如果细节处规划滞后，或者是没有把规划和具体项目相结合，新城区与整个区域融入发展就互动不起来，影响新城区的功能发挥。

三、促进新城区融入发展的对策建议

(一)加快完善新城区的功能定位

新城区要把提升发展特色与城市发展战略相结合，重点推进具有新城区城市品位的重点工程和项目，在招商引资和项目建设上主动融入老中心城区都市圈，实现资源共享，按照新城区产业聚集为目标，加快与老中心城区的联动发展。同时，要确定新城区中心城区与老城区的分区功能，为发挥中心城区的综合功能预留出发展空间，形成功能配套的载体。哈尔滨市提出2015年城市化率达到65%以上目标，新城区融入发展至关重要。因此，新城区要抓住城市化发展趋势，破解城乡二元结构，实现新城区社会保障与老中心城区同步发展，把新城区潜在的扩张需求尽快融入老中心城区，寻求新一轮的城市化扩张裂变，加快调整新城区的经济结构优化升级步伐，防止新城区房地产业泡沫化，形成新城区融入发展中吸引人流、物流的双层优势。

(二)整合新城区的规划建设用地

在新城区城市化进行中，加快制定新城区规划建设用地的详控实施方案，针对新城区土地粗放性经营和空间集聚不高的问题，要在详控实施方案中加以整合，按照产业聚集的要求整合项目用地，强调土地的综合开发策略，促进级差地租理论在新城区开发中的广泛应用，提升新城区经营城市的认识高度，在空间布局上强调新城区存量土地的市场调控，合理制定新城区征地政策，促进新城区规划建设用地集约化发展。

(三)加快制定新城区战略性规划

要在城市总体规划中体现新城区的短期目标、中期目标、长期目标。此项规划要与新城区制定的规划协调一致，对新城区的规划要具有指导作用。在此基础上建议制定新城区战略性长远规划，把新城区融入发展体现在规划中，设立新城区不意味着简单的设立一个区或扩建城市，而是要考虑新城区融入发展，协调新城区与老城区之间的发展关系，在空间结构规划设计上要规划多级别的轴线和节点，以此增强战略性规划的层次性和可操作性。新城区融入发展必须要以战略性长远规划为发展目标，做到以科学规划为前提条件，新城区融入发展才可以有章可循、有序发展。

(四)加快新城区城市基础设施建设

新城区城市基础设施建设处于新城区的核心地位，从城市发展的实际看，新城区的项目建设与产业聚集度和城市基础设施建设密切相关，配套的城市基础设施可以决定项目建设的选择及产业可持续的发展，对新城区发展空间有控制和引导作用。因此，要提高新城区城市基础设施建设的投资比例，城市基础设施要先行建设，特别是路网系统建设要与老中心城区合理的衔接，水、电、气、热及信息网络要同时进行建设，满足新城区项目落地城市基础设施配套的综合服务功能。要制定新城区城市基础设施建设优先发展的政策。一是提供长期的低息贷款;二是制定市场化的民间资本投资于城市基础设施的保证措施，包括经营性项目和非经营性项目的操作方法。通过新城区城市基础设施的配套发展，为承接老中心城区的产业转移及新城区融入发展提供有利条件。