我国高校教师权利救济问题与对策研究

尚绪芝，宗 朋

（天津工业大学，天津 300387）

一、教师权利与法律救济的内涵

1.教师权利的内涵

“权利就是法律规定的作为或不作为的自由，权利包含利益的获取和保障，也称为权益，即法律所保护的利益。”［1］教师权利是指教师在教育教学活动中，依照法律的规定或者合同的约定，根据自己的意愿实现自己某种利益的可能性。

我国法律法规对教师及高校教师权利的规定梳理如下：

（1）《高等教育法》第四十五条规定：高等学校的教师及其他教育工作者享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。

（2）《教育法》第三十二条规定：“教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。”

（3）《教师法》第七条规定：教师享有下列权利：①进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；②从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；③指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；④按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；⑤对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；⑥参加进修或者其他方式的培训。

与教育有关的法律法规中，除对与教师职业相关的权利有所规定外，与教师职业不直接相关的权利如工资、住房、医疗等也有所规定。如《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国教师法>若干问题>的通知》第三条中规定：“确保教师的平均工资水平不低于或高于国家公务员的平均工资水平。要增加对教职工住房建设的投资，使城市教职工家庭人均居住面积尽快达到当地居民的平均水平。教职工住房建设项目不属于压缩基本建设投资的范围，各地不得压缩。在住房制度改革中要制定具体办法，对教职工住房的建设、租赁、出售实行优先和优惠。”从以上规定不难看出，我国法律法规对高校教师权利的规定还是比较宏观的。

因为高校教师权利是探讨高等教育诸多领域问题时不可回避的问题，因此，不少学者在研究高校教师权利相关问题时，依据我国如上相关法律法规的规定，对高校教师权利做出不同的界定，例举如下：

（1）有的学者将教师权利概括为：进行教育、教学活动；从事科学研究与学术交流的权利；指导学生和评定学生的权利；按时获取报酬的权利；对学校教学管理提出意见和建议的权利；参加进修和培训的权利。［2］

（2）有的学者认为教师权利主要由三部分构成：①教师实施某种行为的权利，亦称积极行为的权利。如从事科学研究、在学术活动中充分发表意见的权利称为学术自由权；②教师要求义务人履行法律义务的权利，如按时获取工资报酬的权利；③当教师的权利受到侵害时，有权诉诸法律，要求确认和保护其权利。如教师申诉制度就是一项保障教师权利的法律救济手段。［3］

（3）有的学者认为教师权利主要包括四种权利：学术自由权，民主管理参与权，物质待遇保障权，权益受损的事后救济权。［4］

（4）有的学者将教师的权利分为基本性权利和职业性权利。所谓的基本性权利就是与教师身份没有关系而是与公民身份有关系的作为公民应该享有的权利，包括：公民享有的政治权利和自由，公民的人身自由和信仰自由，公民的社会经济教育文化权利等；所谓公民的职业性权利是指除了《教育法》、《高等教育法》和《教师法》中所述职业性权利以外，还包括学术自由权、高校民主管理参与权、行业自律权等权利。［5］

由以上学者的论述来看，教师权利确实是比较庞大的体系，很难在一篇论文中对教师庞大的权利体系阐释清楚。广义而言，教师权利应该既包括作为公民应该享有的权利及作为教师应该享有的权利；狭义而言，教师权利仅指作为教师、与教师职业相关的权利。本文探讨的教师权利是狭义上的教师权利。

2.法律救济的界定

救济通常是指为陷入危难之中的人提供物质和精神帮助的行为。救济的途径有很多种，《牛津法律大辞典》认为：“主要有宽厚的行为，例如权利要求的撤回或出自恩惠的给付；政治救济方法，例如向下议院或地方议员提出申诉，向议会或其他政治机关提出申诉；还有法律救济方法，也就是依法律规则获得的救济。”［6］法律救济是指当相对人的权利受到侵害时，相对人可以通过法定程序和途径使受损害的权利得到法律上的补救。教师权利的法律救济是指当教育行政主体或其他的国家机关在对教师实施管理过程中侵犯了教师的权利时，教师可以通过申诉、行政复议、行政诉讼或调解的方式获得法律上的救济。教师权利救济的含义有两方面内容：①为教师提供法律上的补偿，使其受损的权利得到恢复或补救;②使被破坏的高校与教师之间的法律关系得到恢复，从而使教师在恢复正常的法律关系中享有正当的权利。

无救济则无权利，在教育领域实施法律救济可以保护教师在教育活动中的合法权利，也可以弥补现行教育法律法规的不足，促进教育法制建设。

我国相关法律法规中对教师的权利保护方面的规定梳理如下：

（1）《高教法》第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”第六十六条规定:“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚。”第五十条规定:“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益。”第五十一条规定:“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。”

（2）《教育法》第三十三条规定:“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。”第八十一条规定:“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。”

（3）《教师法》第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”第二十九条规定:“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便。”第三十五条规定“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第三十九条规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”

（4）《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国教师法>若干问题>的通知》第三条中规定“要切实保障教师合法权益，对侮辱、殴打教师和对教师进行打击报复的，要依法从快处理”。

（5）《关于加强依法治校工作的若干意见》中要求：建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师的合法权益。

（6）《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中要求：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有法定的侵犯人身权、财产权情形的，受害人有提起行政复议、行政诉讼和取得赔偿的权利。”“各级党委、政府统一组织和协调下，推进政府及其有关部门的教育执法工作，强化政府教育法制监督职能；配合公安、司法机关积极对教育案件进行依法查处和审判，通过仲裁、司法途径裁处教育纠纷，充分发挥综合执法的效用。”

通过以上对我国现行法律法规中关于教师权利保护及救济的规定可以得出：我国法律法规对教师权利是非常重视的，对教师的权利的保护及救济有比较明确的规定。从法律法规的规定可以看出，关于教师权利保护途径有申诉、仲裁、行政复议、行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼。但在教师的职业权利救济方面，运用最多的司法救济是行政救济，包括行政复议和行政诉讼制度。除此之外，还有申诉制度。尽管有多种保护途径，但我国法律规定的非常宏观，对如何保护及如何救济缺少更为明确的规定，因此,也就导致教师权利救济手段的可操作性不强。

二、我国高校教师权利法律救济方面存在的问题

改革开放以来，随着我国法制化进程的加快，虽然我国法律法规对高校教师权利的保护做出了相关规定，但是随着我国教育改革的不断深入，相关法律法规已经不能应对当今教师权利救济过程中出现的新问题、新情况。我国高校教师权利法律救济方面主要存在以下问题：

1.高校教师身份、法律地位和聘任合同性质界定不明确

《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，这种身份定位不同于传统意义上的自由职业者，也有别于公务员，是一种专业人员。在实践中教师的法律身份是多重的，“专业人员”的身份并不能界定教师在不同法律关系中的身份和地位。［7］《高等教育法》第四十八条规定：“高等学校实行教师聘任制，教师经过评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”虽然法律规定高校教师是实行聘任制的，但我们的聘任制与企业的聘任制及美国高校的聘任制有很大的差异，我国高校的聘任制对绝大多数老师来说是“有聘无期”，绝大部分高校老师几乎不用担心自己会被解聘、会失业，其实在我国高校教师职业几乎就是“铁饭碗”。因为对教师定位的特点，导致所谓的“聘任合同”的定性也是模糊的。教师与高校之间的聘任合同到底是基于劳动雇佣关系签订的还是基于行政隶属关系签订的，规定上并不清晰。这样一来导致高校、教师和行政部门法律关系也比较模糊，以致造成教师权利纠纷解决途径模糊，解决方式随意性较大。法律身份、地位、合同性质规定的不同会导致其权利救济途径的差异。我国现行的法律对高校教师的身份、地位和合同性质界定模糊，必然导致我国高校教师权利救济存在诸多问题。

2.高校教师权利法律救济途径规定虽多，但真正能够运用的少

综观国内外高校教师权利法律救济途径，归纳为以下三种方式：一是诉讼方式。凡是侵犯了相对人的合法权利，符合民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法受案范围的，可以通过诉讼渠道来取得司法救济。二是行政方式。主要包括行政申诉、行政复议和行政赔偿等形式的行政救济方式。三是仲裁和调解等其他方式。主要指通过教育组织内部机构以及其他民间渠道来实施法律救济。

虽然我国现行法律法规中提及到教师权利救济的途径有申诉、仲裁、民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼。但是在目前我国高校解决与教师之间权利法律纠纷的渠道主要有教师申诉和教育行政复议、行政讼诉三种，但是大多数教师权利纠纷案件难以进入司法诉讼领域。例如我国现行《教师法》中只是规定了教师具有申诉的权利，对其他救济途径没有提及，在一定程度上限制了教师权利的法律救济。在高校教师权利救济过程中，对于内部人事处理是否可以申请复议，我国《行政复议法》没有规定，只规定了对人事处理决定的申诉救济途径。［8］同时《行政诉讼法》中也没有明确规定有关教师聘任申诉处理是否可以提起诉讼。这样一来导致我国高校教师在遇到权利纠纷时寻求法律救济的途径实际仅有申诉制度。

3.高校教师权利救济规定存在“重实体、轻程序”、“重宏观，轻微观”倾向

综观现行法律法规对教师权利救济的规定，发现有“重实体、轻程序”的倾向。虽然我国《教师法》第三十九条明确规定了教师申诉制度，但只是在实体上简单规定了该制度，没有将其具体的申诉程序体现在《教师法》或相关程序法中。我国高校教师对学校的处分不服或认为学校侵犯了自己的合法权利时，校内申诉是最便利的方式。但是当前我国很多高校都没有正规的校内申诉救济渠道和正当的校内申诉程序，即使存在申诉渠道的学校也是程序简陋，大多数申诉是由某些校领导单方面组织一部分人决定，缺乏教师及其权力相对人的参与，教师的合法“请求权”，正当“选择权”，合理“知情权”难以得到保障和维护。［9］美国的教师权利救济也有申诉机制，而且为申诉机制设计了非常完美的程序，将申诉机制程序设计为六个步骤，即非正式的申诉程序、正式的申诉程序、听证程序、申诉决定的做出程序、申诉程序的审核与送达、申诉时效。［10］更为值得一提的是对其中的听证程序设计得更为完备。在听证程序之前、之中、之后，都有完备的程序与之相配套，充分保障当事人的知情权、申辩权，甚至隐私权都在其考虑之内。与之相比，我国对高校教师的权利救济途径之一——申诉制度的设计，不仅对如何进行申诉规定不够且对受理申诉的主体界定也不够明确，不像美国系、院、学校都设有教师申诉委员会，非常便利地满足教师们权利救济的需求。申诉制度规定中程序的缺失导致操作性不强，进而导致随意性强。

综观现行法律法规对教师权利救济的规定，发现“重宏观、轻微观”也是其明显的特征。从具体的规定看，几乎所有的文件规定宏观上都能充分展示出国家对教师权利救济的安排和重视，从国家层面、教育行政部门、学校层面多个角度规定了为保障教师权利应该履行的职责义务。但是从微观角度这些相对主体应该具体做些什么，却没有规定，一旦这些相对主体不履行义务的救济办法也没有规定。正如美国程序法学派所说的：“把程序制度化，就是法律。”因为我国高校教师权利救济程序方面存在瑕疵、缺失，必然使教师权利救济的实效性受到一定影响。

三、完善我国高校教师权利救济之建议

“他山之石，可以攻玉”，在高校教师权利救济方面，英、美、法、日等教育发达国家有很多制度值得我们借鉴。但同时也要注意，教师权利救济的设计一定还要根植于其所在的教育土壤，否则则会造成“淮南之橘变为枳”的局面。因此，在汲取外域经验时要同时兼顾我们自己的实际。综合我国高校教师权利救济的现状，提出如下完善建议：

1.进一步明确教师的法律定位，建议给予教育公务员的法律定位

在英、美两国，教师兼有公务员和雇员双重身份。“公立学校的教师一般由地方政府任用，而这种任用关系是用合同的方式确立的。教师与地方政府签订的合同主要规定教师在教学过程中的各种权利和义务关系，教师履行教学职责并享有某些公务员的特权。”［11］而在日、法两国，明确规定教师具有公务员身份。就我国目前高校教师的实际法律地位看，法律没有规定是公务员，但却规定比照公务员的各项待遇，法律没有规定是雇员，但履责时却与校长签订聘任合同，而聘任合同又几乎是无限聘期。这样一种“四不像”的定位虽然没有影响我国教育事业的发展，但是却影响到教师权利救济途径的设定。

结合我国高校实际的运行状态，建议给予教师教育公务员的法律定位。理由如下：（1）我国相关法律法规中对教师的待遇、医疗等方面的规定一直比照着公务员来做，本身和公务员比较接近，转为教育公务员跨越较小；（2）目前我国公务员是非常吸引人的职业，教育公务员将更能够增强教师行业的吸引力，起到集聚优秀人才的作用；（3）教育公务员身份较好地保障教师不受失业的威胁，进一步保持教师队伍的稳定性，促进教育事业的发展；（4）能够有效促进高校职能的实现。高等学校承载着人才培养、科学研究和服务社会的重要职能，高校与教师之间出现的权利纠纷问题能否通过法律手段顺畅得以解决，关系到高等教育职能能否顺利实现，只有高校教师的身份和法律地位得到明确的规定和有效的保障，才能有利于实现我国高等教育的目标；（5）如果将教师定位为教育公务员，当其权利受到侵害时可以适用我国《行政法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》，更切实有效保障教师权利，做到有明确法律可以适用。

2.改变重实体、重宏观的立法倾向，切实为教师权利救济提供程序保障

实体正义和程序正义同样重要，没有程序的实体正义无异于画饼充饥，没有实体的程序正义无异于空中楼阁。对于教师权利的关注也不能停留在表明态度、鼓动宣传的层面，而是应该无论从观念准备还是制度设计都应该切切实实关注教师权利救济的实效性。我国目前关于教师权利救济途径的相关法律法规的规定已经比较全面，但存在的问题主要有两个：一是有些救济途径实现的程序规定不明确，如申诉制度；有些救济途径规定的不明确，如行政诉讼中没有明确规定教师权利救济是否属于受案范围。二是救济程序之间的衔接及位阶规定不明确。在法律救济中，正当程序是非常重要的。在设计程序保障时，要关注事前保障、事中保障、事后保障，使当事人在任何阶段都能感觉程序的力量，权利的张扬。

3.引入听证制度，完善申诉机制

虽然我国《教育法》明确规定了教师权利受到侵害时，可以向教育行政部门申诉。但是该规定的配套程序并没有规定。对此可以借鉴美国高校教师权利救济的申诉机制，构建起我国教师权利救济的申诉制度，构建的原则是既具有可操作性又具有便捷性及完整性。在申诉制度的构建中，依然可以学习美国，将听证制度引入申诉制度中来。美国听证程序规定：听证程序开始前，法律赋予教师申请听证的权利，教师申诉委员会有接受教师听证申请的义务。教师申诉委员会在收到申请书后，负责组建听证委员会，为听证会的召开做好各项准备，并将所收集到的证据资料在听证会召开前向申诉人和被申诉人公开，从而保证听证会的公平、有效、快捷。在听证程序中，双方当事人都直接参与听证全过程，保证当事人的各项权利。在听证结束后，也依然非常重视充分保障申诉人的权利，如对当事人隐私权的保护及事后救济权利的规定都非常详尽。通过申诉制度并配之以听证制度，高校教师的诸多权利基本得到保障和实现，切实地保障了权利救济。

4.充分挖掘仲裁制度的优势，并将司法救济作为权利救济的最后一道防线

“仲裁，从理论上讲意味着各方当事人自愿将他们之间发生的争议提交给各方所同意的第三方裁判，以求争议的最终解决。”［12］虽然我国在高校教师权利救济中没有专门的仲裁制度，但是在民商领域我们有比较成熟的仲裁制度。仲裁制度在解决纠纷中有很多优势，包括当事人的意思自治，程序相对简单，时间相对较短。要进一步挖掘仲裁制度的优势，使其在权利高校教师权利救济中发挥重要作用。美国在解决高校教师权利救济中有非常成熟的仲裁制度，可以予以借鉴。

关于申诉制度、仲裁制度、司法救济三者之间关系，我国的法律制度中并没有规定。有些学者认为，在引进仲裁制度的同时，应该同时打破“教师申诉制度”这种救济模式，使教师与高校之间的纠纷跳出行政部门的圈子，进入仲裁这一相对独立、相对公平氛围的专业处理纠纷的机构解决，这会增加公平的概率，很大程度上保护教师作为弱势群体的权利。笔者不认同这一观点。因为从解决纠纷的途径角度看，多元的解决纠纷途径总比一元的纠纷解决途径更符合现代法治的要求，更符合人的权利保障和实现的需求。在我国教育资源分布尚不均衡的情况下，利益需求必定是多元的，因此，多元的纠纷解决途径比一元的更符合我国国情。有些学者对高校教师权利救济的司法途径给予高度重视，并主张将司法救济作为高校教师权利法律救济的主渠道。笔者也不同意该种主张。笔者认为按照法的价值要求，一切纠纷都应该贯彻司法最终救济的原则，这符合现代法治的必然要求。但是在我国目前高校设置的情况下，学校与教师之间主要还是一种行政管理意义上的关系，因此，司法救济不一定是最好的选择。在当下，申诉制度、仲裁制度比司法救济具有更符合实际，更便利当事人，更能体现救济效力的优势。因此主张不是将司法救济作为主渠道，而是作为最后一道防线。

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