服务型政府建设的基本思路

梁玉新

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

建设服务型政府，是我们党在新的历史条件下从建设中国特色社会主义全局出发提出的一项重要任务，对于深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重大意义。从世界范围看，构建新公共服务体系是行政改革的新取向，当前行政的重心已经发生了由创建小型政府、有限政府向创建服务型政府的转变。为进一步改革和创新政府的工作理念、行为方式，建设服务型政府，笔者在调查研究的基础上对此作一些粗浅的探讨。

一、服务型政府概念的提出与界定

党的十八大报告提出了今后一段时期行政体制改革的目标要求，这就是：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”强调健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，并对加强社会建设作出了全面部署。十八届三中全会的决定又提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”建设服务型政府，是由党的全心全意为人民服务的宗旨和政府的性质决定的。在改革开放和社会主义市场经济条件下，政府传统的管理模式越来越不适应经济社会飞速发展的需要，加快政府改革、转变政府职能、不断提高为人民服务的水平成为急迫任务。建设服务型政府，是构建和谐社会的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，也是推进政治体制改革的迫切需要。

经过30多年的改革开放，计划经济体制下政府对经济社会事务管理得过多过死、社会公共服务产品提供不足的状况已有较大改变，但仍存在公共服务产品供给不合理、不平衡的问题。要改变这一现状，必须通过进一步深化行政管理体制改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共服务管理体制。有人把目前的公共服务管理体制改革形象地称之为“加减改法”：所谓“加”，就是一方面要加强社会管理和公共服务职能，为社会提供更多优质高效的公共服务；另一方面要加快健全市场体系，发展和规范民间组织，积极支持民间组织参与公共服务和社会管理。所谓“减”，就是进行行政审批制度改革，减少行政审批事项，该取消的审批项目坚决取消，该下放的项目尽快下放。所谓“改”，就是要加快政府职能转变，最重要的是继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，进一步规范政府权力运作。这是深化公共服务管理体制改革的核心问题。同时还要深化社会管理体制改革，通过建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制，建立健全新型的基层社会管理体系，提高社会管理水平，更好地履行政府的公共服务管理职能。

公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。其基本的观点有：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是核心目标而非副产品；思想上要有战略性，行动上要有民主性；为公民而非顾客服务；重视人而不只是重视生产；公民权和公共服务比企业精神更重要。而服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，以回应公民和社会的需要。建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是公众满意。因此，服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是依据公民意愿的，追求的根本目标是公众满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡导的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型政府区别于其他类型政府如透明政府、责任政府、效能政府的基本特点。

二、政府公共服务存在的主要问题

（一）公共服务意识较差

随着改革开放和市场经济的发展，逐利观念日益泛化。一些地方政府及其公职人员忘记了自己是人民的公仆，利用人民赋予的公共权力为自己的私欲服务。官本位思想严重，重权力轻责任、重管理轻服务；服务有偿化，服务逐利化；“门难进，脸难看，事难办”的现象依然严重，部门利益及个人利益至上。这就严重损害了党和政府在人民群众心目中的形象，造成干群关系紧张、官民对立和冲突不断出现。

（二）公共服务职能缺失

政府作为公共权力代表者，其有效作为的领域是公共领域，为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任。但政府职能定位不清，职能错位、越位、缺位同时存在，公共服务内容残缺，把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品和公共服务推向市场、推向社会，对社会分配、社会就业、社会保障、社会福利重视不够，加剧了社会冲突和矛盾，阻碍社会公平，影响社会稳定。

（三）公共服务主体单一

随着人们生活水平的提高和需求的多样化，对公共产品和公共服务的品质、种类、数量的要求越来越高，而现代政府不可能也无法将各种社会事务和公共服务一一包揽，这必然要求政府公共服务的提供方式和途径多样化，实现由单一主体向多元主体、“单中心治理”模式向“多中心治理”模式转变。但由于管制型政府观念的长期影响，公共服务主要由政府这一单一主体来承担，政府管了许多“不该管、管不了和管不好”的事情，没有充分发挥公众、企业、第三部门的作用，也没有充分发挥市场的作用，公共服务供给活力不足、效率低下。

（四）公共服务制度缺位

服务型政府必须以完备的制度体系和服务体系为支撑。但长期以来，政府还没有成熟和完善的制度来保证公共服务的供给，法制建设滞后，行政决策体制不科学，行政执行机制不严密，行政监督制度不完善，政府的公共服务体制僵化。个别政府部门的服务行为存在告知制度不完善、执法依据不透明、程序不公开等现象，审批透明度低、自由裁量权过大，导致“权力寻租”。一些政府部门对群众的公共服务不规范，不按程序办事，决策盲目随意，甚至以权谋私、贪污腐化，损害了政府的形象，造成了政府诚信危机。

三、我国建设服务型政府的基本思路

（一）更新政府行政理念

这是建设服务型政府，履行政府公共管理职能的重要前提。一是要树立以民为本的理念。即政府行政要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，始终坚持为人民服务，尊重和保护人民群众的合法权益，以人民的受益水平和满意程度作为政府施政的终极标准。政府只有从维护人民的长远和整体利益出发，尊重公民的基本权利，按市场规律办事，才可以做到政令畅通并赢得民心。二是要树立责任理念。政府的各级工作人员要把传统政治中的官民有别的观念转变为现代政治中的政府与公民平等交换和平等制约的观念。民主政治是建立在社会契约和人民主权的理论基础之上的。公民通过纳税来支撑庞大的政府机构雇佣政府工作人员，而政府工作人员则用服务来与之交换，这就是平等的交换关系；公民通过选举和罢免的方式来选择社会管理者，而管理者则在选民的时刻制约下为公民提供公共产品和公共服务，这就是平等的制约关系。三是要树立“公共管理”理念。实现政府公共服务社会化，由“单中心治理模式”转向“多中心治理模式”，改变原来政府是唯一的治理中心的传统做法，强调政府与非政府组织、社区及私人等部门的合作，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。通过政府生产性和服务性功能的转移，通过社会责任的共同负担、通过合同外包等方式，将社会和民间力量释放出来形成国家建设的合力，这样不仅有利于提高政府治理的能力，弥补政府力量的不足，体现公助、互助、资助，而且有利于实现责任共担和利益共享。

（二）建立适合我国国情的公共服务体系

这是建设服务型政府的基础。党的十八大报告明确提出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”十八大报告的这段表述十分简洁、准确、醒目，得到了党内外的广泛赞同和广大人民群众的衷心拥护，对建立中国特色的公共服务体系具有重要的指导意义。建立公共服务体系，一是要明确公共服务体系的门类、结构和重点。公共服务的门类很多，既包括基本民生方面的教育、就业、社保、医疗、保障性住房、基础设施，也包括公共安全方面的社会安全、消费安全、生产安全、生态安全，还包括促进人的全面发展的科学技术、文化艺术、体育休闲等。在推进公共服务体系建设的过程中，既要强化重点，又要兼顾全面，逐步建立起重点突出、门类齐全、比较完善的公共服务体系。二是要制定动态的基本公共服务国家标准。公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府部门很多，在服务程序、支出标准、服务质量上要求不一，这就要求我们建设公共服务体系国家层面的统一标准，为全国各类公共服务体系建设的推进建立一个基本参照体系。三是要制定和实施公共服务体系建设的总体战略规划。公共服务体系建设既是一项艰巨复杂的系统工程，又是一个不断推进的历史过程，难度大，涉及面广，持续时间长，面临的问题多。因而需要集中各方力量和智慧，广泛汇集民意，制定科学的总体战略规划，使之与国家经济和社会发展规划相衔接，与全面建成小康社会的要求相适应。要分阶段、有重点、按步骤实施规划，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。

（三）加快转变政府职能

这是建设服务型政府的重点，也是处理好政府与市场关系的关键。政府职能转变的基本方向和目标是实现三个方面的转变，即推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。为此，一是要深化行政审批制度改革，继续简政放权。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，切实减少对微观经济活动的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要遵循社会主义市场经济规律，加强和改进国家宏观调控，完善宏观调控体系，着力提高宏观调控和管理水平。二是要进一步加强和改进市场监管，不断完善市场体系，创造良好市场环境，维护公平竞争的市场秩序。三是要更加注重社会管理和公共服务，从体制、机制、政策、人才和信息化方面全面加强社会建设。创新社会管理，保障和改善民生，提高公共服务水平；营造既有活力又有秩序的社会环境，切实维护社会公平正义，促进和谐社会建设。

（四）稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系

这是建设服务型政府的重要途径。大部门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式。实行大部门制改革，不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，有效克服行政体制中机构重叠、职能交叉，权责脱节、职责不清，推诿扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推进决策科学化、民主化、规范化，提高决策水平，有利于整合公务员队伍，优化人员结构。党的十七大提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”；党的十七届五中全会进一步强调，要“坚定推进大部门制改革”；党的十八大报告更加明确要求，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。这充分体现了中央对深化行政体制改革、建设服务型政府的决心。推进大部门制改革，要对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整，以利于实现权责统一、提高整体效能。同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适度分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。建立健全部门职责体系，是政府全面正确履行职能的基础。要科学划分、合理界定政府各部门职能，包括综合部门与专业部门、专业部门与专业部门的职能关系，明确各部门责任，确保权责一致。要进一步理顺部门关系，促进各部门之间协调配合、运转有序。