河南省社会治理创新模式的新探索——以新郑、三门峡为例

刘晓玉

（中共河南省委党校，河南 郑州 451000）

一、河南省社会治理的有益探索

（一）新郑市“统筹城乡发展 公共服务均等”的城乡一体化管理模式

作为全国35个社会治理的综合试点之一，新郑市坚持民生优先、服务为先、基层在先，积极探索“统筹城乡发展，公共服务均等”的城乡一体化社会治理模式，在缩小城乡差距、区域差距、收入分配差距，消除城乡发展不平衡方面进行了积极探索。

1.整合资源，强化政府公共服务职能

新郑市政府在强化部门社会治理职能的基础上，积极整合各职能部门的行政资源，以解决城乡公共产品和公共服务供给总量不足、质量不高以及行政成本较高等难题。这其中主要是通过“一办十中心”平台的打造，深化对“十类人群”的服务，以实现市、乡、站、村四级行政机构更直接有效的垂直管理，同时实现政府各职能部门的对接与协调，从而使社会治理体系更好地为广大城乡群众服务。具体措施是成立市社会综合治理委员会办公室，由市委书记任主任，市委副书记、市长任第一副主任，市委常务副书记任常务副主任，市委各位常委、市人大、政协相关领导任副主任，以此统领“110”服务、矛盾纠纷调解、特殊群体帮服、青少年及大学服务、老年人服务、“两新”组织服务、残疾人服务、就业社保服务、信访接待服务、虚拟网络管理这十个服务中心平台。其中“110”服务中心、矛盾纠纷调节中心、老年人服务中心自成立以来，取得了良好的工作成效。这种联动化的综合治理机制，强化了党委的领导和控制力，凸显了政府的执行力以及工作效能，以整合调动整个社会资源为前提，将整个公众参与纳入其中，是新郑市整个社会治理的基石。

2.发展民生，推进城乡公共服务建设

民生优先是社会治理创新的切入点,也是新郑市能够成为全国社会治理试点城市的源头。新郑以县域城镇的承载承接和新型农村社区为统筹城乡发展的战略基点,以城乡基本公共服务均等化作为源头治理的重要基础,切实履行保障和改善民生的职责,积极推进以保障和改善民生为重点的社会建设。其一，坚持教育优先发展。积极推进城乡学校布局调整和校舍安全改造工程；推进城乡教育改革，新郑在全国率先启动和推行了“给初中分配名额、为高中均分生源”的中招制度改革；推进普通高中阶段免费教育计划；加强对青少年的法制教育，在每个乡镇建立“留守儿童之家”和“情感驿站”,加强对农村留守儿童的文化教育和法制教育。其二，着力抓好就业服务工作。实施积极的就业政策,多渠道创造就业岗位，加强基础设施建设,促进城乡居民充分就业，出台相关政策,扶持全民创业，实施扶持弱势群体就业的帮扶政策；建立职业培训体系,切实提高劳动者素质，今年新郑市农村劳动力专业技能培训、新生劳动力就业培训、企业职工岗位技能提升培训共培训17970人,推荐就业岗位26150个，完善劳动者权益保障机制。其三，加强医疗卫生保障服务。扩大城乡基本医疗保障覆盖面；加强公共卫生服务体系建设，基本实现城乡居民“小病不出村（社区）、大病不出市”。其四，增加中低收入困难群体的住房供给。由市财政出资将全市309个行政村统一规划整合为146个行政村,重点规划建设33个城乡新型社区；加大保障性住房的建设和补贴力度,满足农村低保困难群体基本住房需求；加大经济适用房及公共租赁房的建设力度,满足中低收入群体的住房需求。

3.建设基层社会治理和服务体系

加强完善基层社会治理和服务体系，是社会深刻变革提出的必然要求，也是新郑市社会治理的重要内容。新郑市一方面建设和完善基层公共安全体系，深入开展“平安社区（村）”、“平安家庭”的创建活动，全面实行网格化管理，中心城区以1000-2000人为一个网格，农村以社区+村组为一个网格，打造街面防控网、社区防控网、行业单位内部防控网、全视频防控网、区域警方协作网、虚拟社会防控网等六张网络,为城乡老百姓营造安全稳定的创业环境、人居环境和社会环境。另一方面强化基层组织服务体系建设。以社区为单位,在保留原有组织框架的基础上成立了党总支部,既便于协调管理,又加强了社区基层组织建设。此外,在合村并城、合村并镇和新型社区建设进程中,新郑坚持维护失地农民的基本利益,将农民出让宅基地的收益全额返还给乡镇,用以农村基础设施配套建设,并返还村集体8%—10%的社区商业用房,对房屋被拆迁的居民进行分房补偿。对人均不足0.3亩耕地的农民,保障他们享受到城镇居民的社会福利待遇。通过对失地农民基本权益的维护,来推动新型城镇化的顺利进程,维护社会和谐稳定。

4.加强意识形态领域引领工作

新郑在创新实践中有效利用了自身的传统文化优势，突出思想意识形态的引领作用，凝聚不同阶层，不同认知水平的人群共同推动社会治理工作。这表现在积极发挥传统黄帝文化的优势，大力弘扬“包容、创新、仁爱、坚毅、明理”的黄帝精神，营造健康向上的人文社会环境。通过建设文化局站、文化活动广场等群众活动场所外，积极开展“黄帝故里—市民文化大讲堂”、道德论坛等文化活动，在寓教于乐中丰富群众的文化生活，推动形成尊老爱幼、修身律己、扶正袪邪、我为人人、人人为我的社会氛围。与此同时，以树立“三观”（人生观、价值观、荣辱观）、遵守“四德”（社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德）、增强“三心”（事业心、责任心、进取心）为主线，开展文明行业、文明单位、文明社区等创建活动，加强对公民的思想道德素质教育，促进劳动关系、家庭关系、党群干部关系、企地院地关系的和谐稳定，从而起到凝聚民主，形成合力的积极效果。

（二）三门峡湖滨区融多元于一体的“网格化”管理模式

1.推行“网格化管理”，促进社区管理精细化

湖滨区根据村（社区）范围、分布状况、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯、产业特点等情况，科学划分责任网格。在城区每个网格以300户、人口1000人左右进行划分设定，在农村每个自然村为一个网格，规模大、人口多的行政村可以按区域情况划分若干网格。10个乡（街道）选定10个村（社区）划分了43个网格，搭建精细化管理平台，逐步形成“人在格中，事在网中”的管理格局。

2.开展“流动式服务”，畅通民意诉求渠道

村（社区）每个网格由一名乡（街道）或村（社区）干部担任网格格长，单位网格由其单位综治负责人担任网格格长，每个网格至少组建1支“流动式服务”团队，流动服务团队队长担任网格副格长。“流动式服务”团队成员由公安干警、流动调解员、流动暂住人口协管员、治安巡防队员、社会法庭法官、检察联络员、公益岗位人员、农村“六大员”、群防群治“五大员”等组成。团队主要职责是开展矛盾纠纷、治安隐患、安全事故隐患、重点人员排查管理，并对排查出来的情况进行分类梳理，合理解决民意诉求，开展便民为民服务，构建民意诉求和利益协调机制，及时将社会公共化服务延伸至网格内的每个楼院、每个单元。

3.加强“规范化运作”，确保工作开展有序

一是开展“走访式”服务。依托流动调解四级工作网络，通过流动调解员主动走访、集中走访、预约走访三种形式，及时掌握网格内重大事项和重点人员思想动向，及时化解基层群众的不满情绪，第一时间化解矛盾纠纷、处置问题。二是落实“菜单式”服务。将法律咨询援助服务、家政服务、代理中介服务、居民应急服务、家电维修服务、代办服务等服务内容告知网格内居民，向服务对象提供个性化的服务“菜单”。三是落实“民事代办”服务。由网格的民事代办员,进户“访民揽事”，对一些行动不便、年老体弱人员，上门宣传政策、征求个人意愿、收集填写材料，并提供代办服务。

4.强化“制度性保障”，健全工作规范体系

通过“规范一块牌子、建立一套制度、办好一个公示栏、制作一本工作手册、安装一部电话、设置一个民意箱、记好一册民情日记”的“七个规范”和完善服务管理制度，为推进网格化管理提供强有力的制度保障。重点建立健全四类信息，即网格人员的基本信息、网格矛盾纠纷数据档案、治安隐患数据档案和重点人员数据档案。严格工作流程，针对走访中发现的问题和群众的服务需求，各网格能立即处理解决的，立即处理解决，不能处理解决的，第一时间逐级上报。乡（街道）对接收到的信息进行汇总整理，及时将任务分解到相关责任科室处理，或提请区创新办协调政法、民政、计生、教育、卫生、文化、团委、妇联、人社等部门处理。各责任部门按照交办的任务，迅速协调处理，将结果在规定时间内以文字形式反馈，并将办结事项归档立卷，确保“事要解决”。

二、当前河南省社会治理存在的问题

随着实践活动的不断深入推进，近年来河南省各地社会治理工作取得了良好的效果。但是，任何体制机制的改革创新都不是一劳永逸、一蹴而就的，由于受到旧有体制、观念、习惯以及客观环境的制约，目前河南省社会治理工作仍然存在着一些需要关注和进一步解决的问题。概括来讲，主要表现为以下三个方面。

（一）城乡基本公共服务发展仍不均等

由于历史的原因，在我国特有的城乡二元结构下，城乡公共服务的供给呈现出特有的二元特征，城市基本公共服务主要由中央和地方政府提供，农村基本公共服务则几乎由农民自己负担。这种偏向城市的供给政策使城乡居民在享受公共服务方面存在着严重的不均等现象。改变这种不均等状况，努力缩小差距，是当前社会治理工作的发展目标和重点任务之一。当前河南省各地也都着力解决这一问题，并采取了相应的措施，但在具体的操作和现实效果上仍存在着很大的问题。比如没有区分对待城乡居民对基本公共服务的差别性需求，只追求表面的均等化、平均化。以GDP为刚性指标的干部政绩考核观，导致干部对发展农村基本公共服务事业并不真正重视，制定一些政策缺乏深入的调查研究，只是流入形式和应付上级检查，难以取得长效。

（二）社会组织的协同功能未能充分发挥

新的社会治理格局中的“社会协同”任务，主要是由各类社会组织承担的。从各地的社会治理实践中可以看到，“党委领导、政府主导”的作用都得到了较强的发挥，但是“社会协同”、“公众参与”的作用发挥的还不够，也就是说社会组织协同社会治理的能力不强、部分群众参与社会治理的主观能动性未能充分调动。目前，河南省的社会组织经过多年的发展，已有了较大进步，但从总体上看其数量和运作能力都处于初步发展阶段，力量参差不齐，发挥作用大小不一，其存在的主要问题表现为：社会组织多由政府部门创建，行政色彩浓厚，在人财物方面严重依赖行政部门，自主发展和自我管理能力不高；一些社会组织内部制度不完善，管理分散，导致运转不力，缺乏有效的第三方监督机制；目前成立的社会组织缺乏专业化的社会工作人员，虽然很多地方都成立了“护员”、“委员”等组织队伍，并在一定程度上提高了公益事业管护水平，但距离专业化、职业化的要求还有相当大的差距。之所以出现这种局面，主要是由于法律法规不健全、监督约束机制的欠缺以及政府权力的过度介入，导致社会组织无论“无论是其结构还是功能都还没有定型”[1]。

（三）网络舆论引导力不足

以互联网为代表的新兴媒体对社会舆论的影响力日益增大，作为一个数量庞大且仍在快速扩大的群体，中国网民正在组成一个规模和普及率都稳居世界第一的全球最大网络社会。化解社会矛盾是加强社会治理的重要基础性工作，而现实的社会矛盾大都会在网上有所反映，这一方面有利于了解矛盾所在与群众关切；另一方面，社会矛盾容易在网上集中、扩散和蔓延，形成较大范围的情绪对立，如果不能有效应对，必将影响现实社会中的矛盾化解。从目前的状况来看，尽管各地政府加强了对网络舆论引导力的认识，加强了网络舆论监督，但是，由于理论上的欠缺以及实践上的偏差，致使网络舆论引导力机制的建设还不完善，真正意义上的网络舆论引导还不够成熟，一些地方媒体的话语权和公信力遭到了前所未有的冲击和质疑，迫切需要建立新的舆论引导机制。

三、对河南省社会治理工作的展望

（一）进一步推进城乡基本公共服务均等化

进一步推进城乡基本公共服务均等化，要从城乡发展的现实情况出发，尊重差异性，建立健全城乡基本公共服务体系和体制机制保障，努力实现城乡基本公共服务的均衡发展。具体可以从这样几个方面着手：其一，要突出强化政府的主导作用。政府要更新社会治理理念，转变职能，要把基本公共服务的供给作为政府的核心职能，并强化政府在公共产品供给中的主体职责；要确保公共财政对农村建设和发展的支持和倾斜，可明确界定乡镇政府的基本公共服务供给职能，使之成为农村居民公共服务的直接供给者之一。其二，要构建新型公共服务供给体系。在政府主导的前提下，充分调动社会和市场的力量，构建公共服务供给主体多元化的新型格局。政府要营造有利于投资主体公平、有序竞争的社会环境，加强建立和完善公共服务供给的社会参与机制，引入社会资本为公共产品的生产服务，不断提高基本公共服务的供给质量，提升公共服务的运作效率和专业化水平。同时，政府还应积极鼓励社会组织为农村居民提供基本的公共服务，形成政府与社会团体相互竞争合作的基本公共服务供给机制。其三，要完善干部政绩考核制度。制定科学的基本公共服务评价指标体系，将基本公共服务提供的数量和质量指标纳入到政府的绩效考核体系中来，加强对各级政府基本公共服务供给的监测评价。

（二）进一步发挥社会组织的协同作用

新的社会治理格局是国家就各种社会治理主体在社会建设和社会治理中的地位作用、相互关系及运行方式而做出的制度安排。构建齐抓共管的社会治理格局是加强和创新社会治理的要本保证，所以完善社会治理，必须进一步激发社会组织的活力。其一，要处理好政府和社会关系。按照政社分开、管办分离的原则，加快推进各类社会组织与行政部门在机构、人员、财务等方面的分开，明确界定社会与政府两者之间的职能边界，重点明确社会组织的功能定位与作用，对社会组织的登记管理、评价体系、监督机制等方面进行改革与规范，推进社会组织的法制化、规范化建设，明确权责，实现社会组织的自我管理和自主发展。其二，要完善社会组织的自律体系和监督管理体系，不断增加社会组织的责任意识和服务能力，建设完善社会组织内部的约束机制，建立权责明确、有效制衡的内部治理结构。同时要建立健全对社会组织的评估体系，全面开展对社会组织绩效的评估工作，促进其健康良性运转。在这里，政府更多的是发挥组织、协调、引导，监督、服务的功能。其三，要加强社会工作者的专业化和职业化建设，推进社会工作教育的本土化，要重视理论与实践相结合，提高社会工作者的实践能力，形成社会工作队伍的培养、评价、使用、激励等长效机制并不断提高社会组织协同政府管理的能力。需要注意的是，作为一种重要的社会制度，社会工作组织不仅要为城市社区、城市居民服务，更要把农村社区、农村居民纳入到服务和发展的视域中来。

（三）进一步提高网络舆论引导能力

进一步做好网络舆论引导工作，坚持正确舆论导向，加强主流媒体和新兴媒体建设，形成舆论引导新格局。可以从以下几个方面着手：其一，要改变舆论引导观念。对网络舆情的积极管理并不是以消解舆论、控制公众在网络的发言机会为目的，而是要对之加强建设和引导。政府部门可适当制定相应的激励措施，强化媒体人将社会主义核心价值观引入到积极文化建设中去；同时要提倡公众参与管理，激励网民对网络舆情进行监督，引导参与者更加理性的发表言论；要根据网络关注焦点的变化，实时传递主流声音，减少网络群体事件的发生。其二，要掌握舆论引导主动权。要不断强化舆情整合能力，使真正的民意得以体现；要注意对管理资源的整合，明确职能部门的责任；要加强传媒体与网络媒体的资源整合，尽量避免为了争夺资源而产生恶性竞争行为。围绕社会舆论运行的内在规律，强化不同层次、不同类型、不同形式的媒体传播，有效引导社会热点，削弱潜在矛盾；要注意对网络人才资源的整合，相关职能部门要注重吸纳、培养高水平的专业人才，网络评论人，及时发出正面的、有说服力的声音，占领舆论制高点，引导网络民众理性思考，使他们与政府产生共鸣。其三，要健全网络舆论引导机制。相关部门必须将网络舆情管理作为日常工作的一部分，要有一整套批转、办理、反馈、监督的健全机制，实现政府与网民的制度化交流和互动，将正确的舆论导向和畅通的社情民意统一起来。

[1]俞可平.中国公民的制度环境[M].北京：北京大学出版社，2006.24.